EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EN LA PROVINCIA DE MANABÍ Y LA CONTRIBUCIÓN
DEL MODELO DE EQUIDAD TERRITORIAL
Junio2015|ISSN1390‐6623|AÑO6VOL.6|Sinergia|5
EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EN LA
PROVINCIA DE MANABÍ Y LA CONTRIBUCIÓN DEL
MODELO DE EQUIDAD TERRITORIAL
EVOLUTION OF MUNICIPAL FINANCE IN MANABI PROVINCE
AND THE CONTRIBUTION OF THE TERRITORIAL EQUITY
MODEL
Xavier Alfredo Cobeña Andrade
xavier.cobena@gmail.com
Docente de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Sede Portoviejo
Clasificación JEL H71, H72
Recibido: 27/03/2015 Revisado: 20/04/2015 Aceptado: 04/05/2015
RESUMEN
El nuevo escenario político y jurídico del Ecuador, derivado de la expedición de la
Constitución de 2008, desafía a los Gobiernos sub nacionales, especialmente
municipales, a identificar nuevas oportunidades de desarrollo, asumir nuevas
competencias y responder a presiones sociales más intensas. Es en este escenario que
se analiza la evolución de las finanzas municipales de la provincia de Manabí, una de
las más grandes del Ecuador, para determinar sus aspectos fuertes y débiles poniendo
en marcha un nuevo mecanismo para la asignación de recursos desde el Gobierno
Central, denominado modelo de equidad territorial que, entre otras cosas
importantes, crea incentivos para el esfuerzo fiscal de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, con el propósito de contribuir al desarrollo endógeno. Haciendo
uso de la estadística descriptiva y realizando una revisión de la normativa
constitucional y legal vigente, el presente documento tiene como objetivo identificar
la principal contribución del nuevo mecanismo de distribución de recursos desde el
nivel central.
Palabras Clave: Finanzas sub nacionales, equidad territorial, descentralización fiscal
ABSTRACT
The new political and legal scenario of Ecuador, resulting from the declaration of the
2008 Constitution, challenges sub national governments, especially municipals, to
identify new development opportunities, deal with new responsibilities and respond
to more intense social pressures. It is in this scenario that the evolution of municipal
finances of Manabí Province, one of the largest in Ecuador, is analyzed to determine
its strengths and weaknesses launching a new mechanism for the provision of
resources from the Central Government, called territorial equity model which,
among other important things, creates incentives for the fiscal effort of the
decentralized autonomous governments, in order to contribute to endogenous
development. Using descriptive statistics and conducting a review of the
constitutional and legal current regulations, this document aims to identify the main
contribution of the new mechanism of resources allocating from the central level.
Key Words:
Subnational finance, territorial equity, fiscal decentralization
XAVIER ALFREDO COBEÑA ANDRADE
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INTRODUCCIÓN
La investigación, pretende determinar si los nuevos criterios para distribución de los
recursos establecidos en el Art. 272 y el Art. 192 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomías y Descentralización -COOTAD-, pueden
contribuir al mejoramiento de su desempeño de las finanzas municipales de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados –GAD- de la Provincia de Manabí.
Previo a la expedición de la Constitución de 2008, en nuestro país el número de
entidades municipales y provinciales se fue incrementando paulatinamente como
consecuencia de resoluciones administrativas y políticas de los poderes Ejecutivo y
Legislativo. Cabe recordar que en 1990 el país contaba con 21 consejos provinciales
y 195 cabeceras municipales, en el 2000 eran 21 consejos provinciales y 215
municipios, mientras que a partir del año 2008 –expedición de la constitución
vigente- el país cuenta con 24 consejos provinciales y 221 municipios (Pérez, 2010).
Debido a que la creación de nuevos cantones, antes del año 2008 obedecía a
coyunturas políticas, sin observar criterios técnicos de sostenibilidad y pertinencia,
muchas de las entidades municipales son absolutamente dependientes de las
transferencias del gobierno central, siendo incapaces fiscalmente de cumplir con sus
principales compromisos de desarrollo.
A partir del año 2011 se dio inicio a la aplicación del modelo de equidad
territorial establecido en los artículos 193, 194 y 195 del COOTAD, para las
transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes, los criterios
aplicados para esta distribución son: tamaño y densidad poblacional, necesidades
básicas insatisfechas jerarquizadas, logros en el mejoramiento de los niveles de vida,
esfuerzo fiscal, esfuerzo administrativo y cumplimiento de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo y del Plan de Desarrollo del GAD.
La composición de ingresos totales en el periodo 2000-2011 demuestra que la
autonomía financiera municipal en la Provincia de Manabí, entendida como el peso
relativo de los ingresos tributarios con respecto a los ingresos totales, es del 5%
mientras que a nivel nacional la contribución de los ingresos tributarios es del 16%
(Pérez y Cantuña, 2012). Esta situación da cuenta de la alta dependencia estos
municipios de las transferencias del Gobierno Central.
Conociendo la poca autosuficiencia financiera municipal y la nueva normativa
para distribución de ingresos permanentes del Gobierno Central, vale la pena
preguntarse si esta nueva coyuntura puede contribuir a la sostenibilidad en el
mediano y largo plazo de las finanzas municipales, para ello se pretende cumplir los
siguientes objetivos:
Determinar la composición de las finanzas municipales – ingresos y gastos- de la
provincia de Manabí, periodo 2000 – 2011 tomando como base las liquidaciones
presupuestarias disponibles en las estadísticas del Banco Central del Ecuador.
Analizar la evolución de las finanzas municipales en Manabí y el impacto en el
crecimiento de las transferencias del Gobierno Central a partir de la aplicación del
modelo e equidad territorial que se empezó a implementar en el año 2011, tomando
como base la información disponible en las estadísticas fiscales del Ministerio de
Finanzas – Subsecretaría del Tesoro Nacional desde el año 2007
hasta el año 2014,
considerando que a partir del año 2011 se empezó a aplicar el nuevo mecanismo de
distribución de las transferencias.
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METODOLOGÍA
Los aspectos metodológicos a considerar en la presente investigación son los
siguientes: Recopilación de información, Revisión de la base legal y aspectos
contables, análisis de la información financiera y redacción de conclusiones y
recomendaciones.
Recopilación de información
Del Ministerio de Finanzas del Ecuador se obtuvo la base de datos de transferencias
efectuadas del gobierno central, a partir del año 2007 hasta el año 2014, de la
cuenta única del tesoro a favor de los gobiernos autónomos descentralizados
municipales de la provincia de Manabí, disponible en las estadísticas fiscales
publicadas en la página web (detalle en tabla Nº4).
Del Banco Central del Ecuador -BCE- se obtuvo el detalle de los movimientos de
ingresos y gastos proveniente de las liquidaciones presupuestarias de cada GAD
municipal de la provincia de Manabí, información que es recopilada la
Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental del Ministerio de Finanzas; esta
información ha sido publicada por el BCE desde el año 2000 hasta el año 2011 (ver
tablas Nº 1 y 2).
Para el análisis de la información en su conjunto, la ejecución presupuestaria de
ingresos se considera con base caja, es decir recaudación de efectivo y la ejecución
de gastos se considera con base de devengado, es decir, que el pago de las
obligaciones de gasto es legalmente exigible.
Revisión de la base legal
En esta etapa se revisó las disposiciones contenidas en el "Clasificador de ingresos y
gastos del sector público”, publicado en el Registro Oficial No. 249 del 22 de enero
de 2001; el “Clasificador de ingresos y gastos” publicado en Acuerdo Ministerial No.
447 de 29 de diciembre de 2007; el Clasificador publicado en el RO. No. 533 del 20
de febrero de 2009, del Ministerio de Finanzas; y, a las cuentas de ingresos y gastos
determinadas en el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas de 1986.
Aspectos contables a tener en cuenta
El marco contable a utilizar considera los principios sugeridos por normas
internacionales emitidas con el fin de obtener estadísticas fiscales de los gobiernos
municipales con énfasis en sus ingresos tributarios, ingresos totales, transferencias,
gastos corrientes y gastos de capital.
Estas consideraciones contables se encuentran
enmarcadas en las definiciones establecidas en el Manual de Estadísticas de Finanzas
Públicas, Fondo Monetario Internacional, 2001.
Análisis de la información financiera
Composición de ingresos: Puede considerarse como ingreso al aumento neto del
patrimonio producto de una transacción. De acuerdo al clasificador presupuestario
de Ingresos del Sector Público también se incorporan hechos económicos que
producen disminución de activos como las ventas de activos no financieros o
incrementos en el pasivo ocasionados por colocación o recepción de desembolsos
por financiamiento público. Para la composición de ingresos se determinará el
porcentaje de ingresos tributarios que los GAD municipales han generado con
respecto a los ingresos totales, para determinar la autosuficiencia financiera.
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Composición de gastos: Cuando hablamos de gastos nos referimos a la disminución
del patrimonio neto como producto de una transacción. Mediante la composición
de los gastos se pretende determinar el peso relativo que tienen los gastos que
ocasionan formación de capital bruto, es decir gastos de inversión y de capital, con
respecto a los gastos para el funcionamiento normal de la institución, es decir gasto
corriente.
Evolución de las transferencias con la aplicación del nuevo modelo de equidad
territorial: A partir del año 2011 se inició la aplicación de la nueva metodología
para la distribución de los recursos a los GAD por mandato del COOTAD,
mediante el análisis de la información se pretende revisar la evolución, crecimiento
o decremento, de las transferencias del Gobierno Central a favor de los GAD.
Redacción de conclusiones y recomendaciones
En esta etapa se emiten las consideraciones generales tomando en cuenta: la
autosuficiencia financiera, a partir de la composición de los ingresos; la calidad del
gasto, a partir de la composición de los gastos totales y la evolución de las
transferencias del Gobierno Central considerando la aplicación del nuevo modelo de
equidad territorial. Finalmente se comparó la brecha existente entre las trasferencias
que recibe la provincia de Manabí y dos de las provincias con mayor y menor índices
de pobreza respectivamente, de la serie histórica 2000-2011, considerando que este
último año se inició la aplicación de las reformas legales que dieron paso al Modelo
de Equidad Territorial, para analizar si existe algún cambio en la tendencia histórica.
RESULTADOS
Una vez analizada y sistematizada la información de las finanzas públicas de los
GAD municipales de la provincia de Manabí, se obtuvo los siguientes resultados:
Composición de los Ingresos:
La composición de ingresos totales en el periodo 2000-2011 muestra que la
autonomía financiera municipal en la Provincia de Manabí, entendida como el peso
relativo de los ingresos tributarios con respecto los ingresos totales, es del 5,4% en
promedio de los 12 años de análisis (Ver gráfico N° 1). Esta situación da cuenta de la
alta dependencia de estos municipios de las transferencias del Gobierno Central,
tomando en cuenta que el promedio nacional se sitúa en el 16%.
Tabla Nº 1
Composición de los ingresos de los GAD municipales de la provincia de Manabí
Miles de dólares
AÑO Ingresos
Tributarios
Transferencias
del Gobierno
Central y otros*
Otros
Ingresos
Total
Ingresos
2000
1,139 13,369 1,400 15,908
2001
1,808 54,000 2,506 58,315
2002
2,260 60,176 3,829 66,265
2003
4,451 64,211 3,747 72,408
2004
5,126 71,878 12,735 89,739
2005
6,844 70,449 4,958 82,251
2006
5,690 95,397 7,749 108,835
2007
6,472 128,032 10,188 144,691
2008
7,709 158,294 12,429 178,431
2009
8,005 133,153 12,750 153,908
2010
10,956 163,216 27,567 201,738
2011
13,490 172,864 30,584 216,939
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011 Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
*En la categoría otros se incluye transferencias de entidades de cooperación internacional, entidades privadas y otros niveles de Gobiernos
Autónomos Descentralizados, para revisar exclusivamente las transferencias del Gobierno Central se puede consultar la tabla Nº 4
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Gráfico Nº 1
Composición de los ingresos de los GAD municipales de la provincia de Manabí
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
Las estadísticas analizadas demuestran que esta relación de dependencia de las
transferencias se sostiene a lo largo del periodo analizado, evidenciando nuevamente
el escaso esfuerzo fiscal de las autoridades locales para aumentar la recaudación de
impuestos municipales, probablemente por el alto costo político que estos podrían
representar.
Composición de los gastos:
En la Provincia de Manabí los municipios muestran una tendencia moderada de
crecimiento de la inversión pública, así como de estabilización del gasto corriente,
como se muestra a continuación
Tabla Nº 2
Composición de los gastos de los GAD Municipales de la provincia de Manabí
Miles de dólares
AÑOS CORRIENTES INVERSIÓN
SUELDOS INTER
ESES
OTROS
GASTOS
GASTO
CORRIEN
TE
GASTOS
DE
CAPITAL
TRANSF.
DE
CAPITAL
SUB TOTAL
GASTOS DE
INVERSIÓN
TOTAL GASTOS
2000 4,24 0,13 3,76 8,12 6,51 0,08 6,58 14,70
2001 10,08 0,33 9,84 20,25 32,46 0,60 33,06 53,31
2002 15,25 0,54 12,50 28,29 36,40 0,31 36,71 65,00
2003 19,17 0,21 13,17 32,55 31,20 0,48 31,68 64,24
2004 23,35 0,88 18,49 42,71 37,72 0,98 38,69 81,41
2005 26,15 0,24 13,38 39,77 36,42 1,52 37,94 77,72
2006 18,34 0,43 7,90 26,66 71,30 1,74 73,04 99,70
2007 19,66 0,74 11,68 32,08 89,36 2,54 91,90 123,98
2008 24,69 1,09 14,34 40,12 130,65 0,96 131,61 171,73
2009 28,30 1,17 14,04 43,51 119,42 2,29 121,71 165,22
2010 30,76 1,73 17,43 49,91 148,33 1,44 149,77 199,68
2011 33,76 2,62 19,44 55,82 170,72 3,90 174,63 230,44
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
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Gráfico Nº 2
Composición de los gastos de los GAD municipales de la provincia de Manabí
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
Este comportamiento puede explicarse por los incentivos ofrecidos por el COOTAD
y por la derogada Ley del 15% que estuvo vigente hasta el año 2010, para privilegiar
la inversión por sobre el gasto corriente. Adicionalmente, por el impulso al crédito
interno, con bajos intereses y componentes de subsidios que han sido promovidos
desde el Banco del Estado y que condicionan sus desembolsos a la utilización de los
fondos exclusivamente en proyectos de inversión pública con metas claramente
definidas.
Gráfico Nº 3
Distribución del gasto corriente en los GAD Municipales de la Provincia de Manabí
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
Realizando un análisis a la distribución del gasto corriente el rubro más importante
dentro del mismo lo conforman las remuneraciones con el 59% de participación del
gasto corriente en promedio durante los doce años analizados, valor que se encuentra
por encima del promedio nacional que es del 55% (Salazar, 2009).
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Gráfico Nº 4
Distribución del gasto de inversión y capital en los GAD municipales de la provincia de Manabí
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
La composición de gastos de inversión y capital muestra que el 98% de este grupo de
gasto es destinado a la construcción de obras públicas y a la adquisición de bienes de
larga duración y apenas el 2% a transferencias de capital, que usualmente se
producen por firma de convenios con entidades de la sociedad civil o con otro GAD.
Es importante aclarar que entre los gastos de capital también se incluye el pago de
nómina siempre y cuando estén relacionados con la ejecución de proyectos de
inversión y construcción de obras públicas.
Situación Financiera:
A continuación se muestra la evolución de la situación financiera de los GAD
municipales de Manabí:
Tabla Nº 3
Situación financiera de los GAD Municipales de Manabí
Miles de dólares
AÑOS INGRESOS GASTOS SUPER/DEF
2000 15,908 14,70 1,21
2001 58,315 53,31 5,01
2002 66,265 65,00 1,27
2003 72,408 64,24 8,17
2004 89,739 81,41 8,33
2005 82,251 77,72 4,53
2006 108,835 99,70 9,13
2007 144,691 123,98 20,71
2008 178,431 171,73 6,70
2009 153,908 165,22 -11,31
2010 201,738 199,68 2,06
2011 216,939 230,44 -13,50
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
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Gráfico Nº 5
Situación financiera GAD municipales de Manabí
Fuente: Estadísticas de los Gobiernos Seccionales del Ecuador 2000-2011, Banco Central del Ecuador
Elaboración: Propia
Durante el periodo analizado (2000-2011), etapa con el que se cuenta con
información completa de ingresos y gastos, proporcionado por la publicación
estadística del Banco Central del Ecuador, se puede determinar que los GAD
municipales de Manabí han mantenido superávits permanentes a excepción de los
años 2009 y 2011. Mientras los ingresos crecen a una tasa promedio del 3.8%, los
gastos crecen a una tasa promedio del 3.9% ligeramente por encima del crecimiento
de los ingresos.
Evolución de las transferencias del Gobierno Central
En la siguiente tabla se muestra exclusivamente la información concerniente a las
transferencias del Gobierno Central, que la Subsecretaría del Tesoro Nacional ha
proporcionado a detalle desde el 2007 hasta el 2014:
Tabla Nº 4
Transferencias del Gobierno Central a los GAD Municipales de Manabí*
USD
AÑOS
TRANSFERENCIAS
POR LEYES
OTRAS
TRANSFERENCIAS
TOTAL TRANSFERENCIAS
2007 93.038.300,18 - 93.038.300,18
2008 93.568.096,10 52.226.411,00 145.794.507,10
2009 93.568.096,10 23.684.470,00 117.252.566,10
2010 109.183.382,02 15.813.715,49 124.997.097,51
2011** 131.942.076,63 12.284.448,54 144.226.525,17
2012 144.737.960,88 23.100.462,13 167.838.423,01
2013 166.148.082,17 17.190.988,01 183.339.070,18
2014 183.881.137,73 20.214.663,68 204.095.801,41
Fuente: Subsecretaría del Tesoro Nacional, Ministerio de Finanzas
Elaboración: Propia
*Comprende exclusivamente transferencias del Gobierno Central; el monto total de transferencias recibidas que incluye otras entidades de
cooperación internacional y demás niveles de gobierno se encuentra disponible en la Tabla Nº 1
**A partir del año 2011 se empezó a aplicar el nuevo modelo de equidad territorial para distribuir los recursos a los GAD.
‐50
0
50
100
150
200
250
AÑO
2000
AÑO
2001
AÑO
2002
AÑO
2003
AÑO
2004
AÑO
2005
AÑO
2006
AÑO
2007
AÑO
2008
AÑO
2009
AÑO
2010
AÑO
2011
INGRESOS
GASTOS
SUPER/DEF
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Gráfico Nº 6
Transferencias del Gobierno Central a los GAD Municipales de Manabí
Fuente: Subsecretaría del Tesoro Nacional, Ministerio de Finanzas
Elaboración: Propia
El crecimiento promedio de las transferencias totales del Gobierno Central es del
10%, muy por encima del crecimiento de los ingresos totales que se sitúa en el 3.8%.
Aunque se experimenta un crecimiento significativo a partir del año 2011 cuando se
empezó a aplicar el modelo de equidad territorial se mantiene la tendencia de
crecimiento anterior.
Gráfico Nº 7
Análisis comparativo de transferencias totales entre provincias
Fuente: Subsecretaría del Tesoro Nacional, Ministerio de Finanzas
Elaboración: Propia
Finalmente se analiza la serie histórica del año 2000 al 2011, de los ingresos totales
por concepto de transferencias recibidas por la provincia de Pichincha, seleccionada
por ser la de menor pobreza medida por necesidades básicas insatisfechas; la
provincia de Carchi por presentar uno de los más altos índices de pobreza estructural,
y la provincia de Manabí, cuyas municipalidades son objeto del presente estudio. Se
puede evidenciar una creciente brecha entre las provincias con mayores ingresos y
las provincias más pobres. El primer año fiscal de aplicación de la metodología –año
2011- el comportamiento de las transferencias a los tres GAD no evidencia una
variación significativa, esto se debe a que el Monto B de la asignación, en que se
aplican los criterios de equidad territorial, se irá incrementando cada año, esto
implica que el cambio de la tendencia histórica se hará evidente recién en la primera
década de aplicación de la reforma.
‐
50.000.000,00
100.000.000,00
150.000.000,00
200.000.000,00
250.000.000,00
AÑO
2007
AÑO
2008
AÑO
2009
AÑO
2010
AÑO
2011
AÑO
2012
AÑO
2013
AÑO
2014
TRANSFERENCIAS PORLEYES
OTRAS
TOTAL
‐
200.000,00
400.000,00
Año
2000
Año
2001
Año
2002
Año
2003
Año
2004
Año
2005
Año
2006
Año
2007
Año
2008
Año
2009
Año
2010
Año
2011
PICHINCHA MANABÍ CARCHI
Inicialaaplicacióndelnuevo
modelodedistribución
Inicialaaplicacióndel
modelodeequidad
territorial
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DISCUSIÓN
Las estadísticas municipales en la provincia de Manabí muestran una evolución
favorable en lo que respecta a la situación financiera en general, experimentando
superávits permanentes en los 12 años analizados, a excepción de los años 2009 y
2011, sin embargo desde el lado de los ingresos siguen siendo altamente dependiente
de las transferencias del Gobierno Central, esta situación que se replica en términos
generales en el resto de los cantones del país (Salazar, 2009) e incluso en otros países
de la región (Gómez Sabaini & Jiménez, 2010) , no obstante los niveles de
autosuficiencia financiera son menores que el promedio nacional y regional. Esta
primera afirmación nos muestra que bajo un mismo modelo de asignación de
recursos desde el Gobierno Central, los GAD Municipales de Manabí muestran un
bajo esfuerzo fiscal, esta situación en particular debe abordarse como una
problemática en el mediano y largo plazo (Porto, 2014).
Con respecto a la equidad territorial a nivel subnacional, los autores tienen
opiniones diversas, según De la Hoz (1990) la corrección de las desigualdades
fiscales interregionales requiere la articulación de un conjunto de transferencias
inter jurisdiccionales en las que el ámbito central desempeña un papel
preponderante. Igualmente, la atribución de funciones de la actividad financiera
a los distintos niveles jurisdiccionales, tal como hemos señalado, conduce a la
necesidad de realizar un conjunto de transferencias y mecanismos de
compensación en el marco de las teorías del federalismo fiscal con el fin de adecuar
los recursos financieros de cada administración a sus competencias, de acuerdo con
criterios de eficiencia y equidad.
Por otra parte, Iván Fianot (2005) en la revista de la CEPAL, propone que las
transferencias del nivel central a los territorios deberían coincidir con una
ampliación de las potestades tributarias de los niveles subnacionales, para que las
distintas comunidades territoriales puedan determinar a través de procesos
democráticos el nivel de impuestos con que contribuirán al financiamiento del gasto
que decidan. (Finot, 2005)
En definitiva los autores coinciden en que la transferencia de recursos del nivel
central con criterios territoriales de justicia es un instrumento para promover la
equidad geográfica, se discute sin embargo el nivel de corresponsabilidad en materia
de recaudación que deben tener las jurisdicciones con el propósito de ser
corresponsables tanto administrativa como políticamente por las decisiones de gasto
que se tomen de manera descentralizada.
La Constitución del Ecuador y posteriormente el COOTAD empiezan, por
primera vez a fijar incentivos para el esfuerzo fiscal, partiendo del supuesto de que a
través de la normativa se puede influir en la toma de decisiones de política pública
municipal en materia de generación de ingresos tributarios locales, el artículo 192 del
COOTAD señala:
“Los gobiernos autónomos descentralizados participarán del veintiuno por ciento
(21%) de ingresos permanentes y del diez por ciento (10%) de los no permanentes
del presupuesto general del Estado.…El total de estos recursos se distribuirá
conforme a tamaño y densidad de la población; necesidades básicas insatisfechas
jerarquizadas y consideradas en relación con la población residente en el territorio
de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados; logros en el
mejoramiento de los niveles de vida; esfuerzo fiscal y administrativo; y,
cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del
gobierno autónomo descentralizado...”
EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EN LA PROVINCIA DE MANABÍ Y LA CONTRIBUCIÓN
DEL MODELO DE EQUIDAD TERRITORIAL
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Este tipo de incentivos es absolutamente positivo ya que permite que los GAD
Municipales de todo el país, incluidos los de Manabí hayan iniciado acciones
urgentes postergadas por años debido a temores políticos como:
Actualización de información catastral
Mejora del sistema de recaudaciones ejerciendo la acción coactiva
Implementación de planes de eficiencia que permitan a las empresas
públicas ser autosostenibles. La experiencia previa nos indica que los
incentivos, establecidos por vía legal, han funcionado en el pasado, por el
lado de los gastos podemos afirmar claramente que el crecimiento de la
inversión pública con respecto al gasto corriente ha mantenido una
tendencia de crecimiento que puede explicarse por las restricciones al gasto
corriente establecidas previamente en la derogada Ley del 15% y
posteriormente ratificadas con más fuerza en la Constitución del 2008 y en
el COOTAD como se muestra a continuación.
“Artículo 198.- Destino de las transferencias.- Las transferencias que efectúa el
gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados podrán financiar hasta
el treinta por ciento (30%) de gastos permanentes, y un mínimo del setenta por
ciento (70%) de gastos no permanentes necesarios para el ejercicio de sus
competencias exclusivas con base en la planificación de cada gobierno autónomo
descentralizado. Las transferencias provenientes de al menos el diez (10%) por
ciento de los ingresos no permanentes, financiarán egresos no permanentes”
El nuevo modelo de equidad territorial, aplicado a partir del ejercicio fiscal 2011
mantiene la tendencia de crecimiento de las transferencias del Gobierno Central, sin
embargo el impacto real que puede llegar a tener aún no se ha podido evidenciar en
su totalidad debido a la disposición del Art. 201 del COOTAD que establece que:
“Artículo 201.- Garantía constitucional.- El monto de las transferencias del
gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados no será, en ningún
caso, inferior al monto asignado en el presupuesto del ejercicio fiscal del año 2008”
Implica que el monto total a transferir se compone de la siguiente manera:
Monto A: Valor de la transferencia que recibieron los GAD en el año 2010
Monto b: Valor excedente sobre el cual se aplica el modelo de equidad territorial
Transferencia GAD= Monto A + Monto B
Debido a que se ofrece esta garantía constitucional, el Monto B que es el
componente en el que se aplica el componente de esfuerzo fiscal no ha tenido un
impacto importante a nivel cuantitativo, sin embargo con el transcurso de los años
este criterio irá tomando fuerza en la medida que se vaya creciendo el Monto B de las
trasferencias totales (SENPLADES, 2012).
Base en la situación expuesta considero que la mayor contribución del modelo de
equidad territorial a las finanzas municipales en la provincia de Manabí se encuentra
en la generación de los incentivos suficientes para que se lleven a cabo las acciones
de política pública postergadas por años para mejorar la autosuficiencia financiera,
estas acciones pueden incluir: ampliación de la base imponible mediante un mejor
catastro, actualización de la información de los contribuyentes, mayor eficiencia en la
recaudación, modernización de las empresas públicas municipales, entre otras.
Si bien esta contribución se evidencia claramente, la presente investigación no nos
permite cuantificar el impacto que tendrán estos incentivos, ya que el modelo de
equidad territorial se ha aplicado en los ejercicios fiscales d
el 2011 al 2014 periodo
insuficiente para establecer una tendencia claramente definida, se puede considerar
como positivo que en el ejercicio fiscal 2011, año coincidente con la aplicación del
XAVIER ALFREDO COBEÑA ANDRADE
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nuevo modelo de equidad territorial, los ingresos tributarios de los GAD Municipales
de Manabí crecieron en un 23%, es decir a un ritmo más acelerado que el promedio
de la última década, sin embargo el periodo de análisis aún es corto para realizar una
afirmación sólida.
Por el lado de los gastos considero que el nuevo modelo de equidad territorial
también contribuye a las finanzas municipales de la provincia de Manabí al reforzar
la necesidad de privilegiar el gasto en inversión pública, pero además al generar
incentivos para cumplir las metas de desarrollo cantonal establecidas en su PDYOT y
mejoramiento en las condiciones de vida, de esta manera el GAD tendrá razones de
peso para concentrarse en temas como la cobertura y calidad del agua potable, uso y
ocupación del suelo entre otras competencias exclusivas que han sido descuidadas
históricamente.
CONCLUSIONES
Se identifica la baja autosuficiencia financiera de los GAD Municipales de la
provincia de Manabí, aún por debajo del promedio nacional y regional, como una
problemática para el mediano y largo plazo. No se considera que esta situación sea
negativa por sí sola pero se reconoce que limita la capacidad del GAD Municipal
para responder a cambios de coyuntura como caídas en el precio del petróleo o
desaceleración económica nacional. Se destaca que la situación financiera de los
GAD Municipales de Manabí, durante el periodo analizado presenta superávits lo
que contribuye a su sostenibilidad financiera en el mediano y largo plazo. Las
estadísticas financieras de 12 años analizados en el presente estudio, muestran que las
restricciones al gasto corriente, establecidas a través de la Ley del 15% y
posteriormente a través del COOTAD, han contribuido a incrementar de manera
sostenida el gasto de inversión.
El modelo de equidad territorial, implementado a partir del ejercicio fiscal 2011
en el Ecuador, aún no revierte por sí solo las desigualdades geográficas en los
presupuestos subnacionales, los cambios en esta tendencia esperan evidenciarse
luego de por lo menos 10 años de implementación de esta reforma. Una vez
analizada la problemática de baja autosuficiencia financiera de los GAD Municipales
de Manabí y revisado el nuevo modelo de distribución de recursos del Gobierno
Central, se puede concluir que su contribución a las finanzas municipales consiste en
la creación de incentivos para el esfuerzo fiscal, una tarea postergada históricamente.
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