PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA UNA EFECTIVA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Junio2015|ISSN1390‐6623|AÑO6VOL.6|Sinergia|69
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA UNA EFECTIVA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
PARTICIPATORY BUDGET FOR AN EFFECTIVE PUBLIC
PARTICIPATION
Félix Sixto Pilay Toala
fspilayt@pucesd.edu.ec
Docente Pontificia Universidad Católica del Ecuador Sede Santo Domingo
Clasificación JEL: H72, E11, O21, I28
Recibido: 16/03/2015 Revisado: 07/04/2015 Aceptado: 04/05/2015
RESUMEN
Al presupuesto participativo se lo define como un instrumento que da lugar a que la
sociedad organizada desde lo más pequeño del territorio forme parte en la toma de
decisión y en la construcción de una herramienta para la gestión administrativas y
financiera de la entidad pública. Actualmente los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD), enfrentan este desafío, lo que significa, hacer efectivo el
mandato en la nueva Constitución. El estudio se centró en 24 de Mayo, un cantón
empobrecido y con enormes desigualdades sociales, al mismo tiempo, se realizó una
muestra en las ciudades de Portoviejo, Manta, Chone, Quito, Guayaquil, Cuenca,
Cotacachi y Santo Domingo. La información recolectada a 379 líderes locales
permitió tener una visión nacional de la necesidad de construir colectivamente el
presupuesto público de los GAD´s y dejar en el pasado la forma excluyente y
tradicional de elaborarlo y con ello, hacer efectiva la Participación Ciudadana.
Palabras Clave: Presupuesto participativo, gobiernos autónomos descentralizados,
equidad, solidaridad
ABSTRACT
Participatory budget is defined as an instrument that leads to organized society, from
the smallest part of the territory, takes turns in decision-making and in building a tool
for the administrative and financial management of public services. Currently, the
decentralized autonomous governments (GAD) face this challenge, which means to
apply the mandate under the new Constitution. The study was focused on 24 de
Mayo, an impoverished city with great social inequities, at the same time, an
exhibition was held in Portoviejo, Manta, Chone, Quito, Guayaquil, Cuenca, Santo
Domingo, and Cotacachi cities. The information collected from 379 local leaders
allowed to have a national vision of the need of collectively building of the public
budget of the GADs, and so that, leave in the past its exclusive and traditional way of
elaboration, and consequently succeed in public participation.
Key Words: Participatory Budget, autonomous governments, equity, solidarity
FÉLIX SIXTO PILAY TOALA
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INTRODUCCIÓN
En el mundo moderno la sociedad del conocimiento está encaminada a que los
gobiernos provinciales, municipales, parroquiales y a nivel de Gobierno Central,
previo a elaborar su presupuesto, pongan en práctica los principios del presupuesto
participativo, que es un sistema reconocido en la conferencia sobre: “Habitat II “(II
sobre los asentamientos humanos, HABITAT II, 1996)”, organizado por la ONU,
como una de las 42 mejores prácticas de gobierno.
De las investigaciones realizadas en literatura especializada se determina que el
presupuesto participativo, surge en Porto Alegre, Brasil, como la puesta en práctica
de una promesa de gobierno del partido de los Trabajadores que llegó al poder
administrativo y político, mediante el voto popular y universal.
Surge esta opción política de izquierda, a la que se le llamó en su momento como
la “[…] Administración Popular […]” (Harnecker, 1999) y perseguía que la
ciudadanía intervenga de forma directa en el quehacer público, así, lograr que la
ciudadanía se comprometa, se empodere y sea parte de la solución del problema, y no
como había sido en el pasado, el problema. Su aplicación buscaba y busca en los
actuales momentos, ya que ahora más que nunca se encuentra al orden del día una
gran discusión, en donde se persigue que haya una participación ciudadana, en la
toma de decisiones, vía efectiva para la democratización de las decisiones
gubernamentales.
La investigación que se pone a consideración surge como una respuesta, ante el
relativo abandono de los gobiernos locales en toda la patria y porque el tema
del presupuesto participativo si bien lo recoge la Constitución de la República
del Ecuador aprobada en el 2008, el COOTAD, Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana entre otras, no ha
sido objeto de estudio profundo que permita a los GAD´s contar con un
instrumento apropiado.
Con su aplicación de manera adecuada permitirá que la mayoría de las
provincias, cantones y parroquias del Ecuador que evidencian marcadas
necesidades en lo que se refiere a los servicios básicos como agua potable,
energía eléctrica, telefonía fija, Internet. Además de su infraestructura básica
limitada, tales como, alcantarillado, canalización, vías de comunicación, puentes
peatonales y carrozables, centros de salud, hospitales, escuelas, colegios y
universidades, se verían satisfechas.
El Presupuesto participativo es un mecanismo para hacer efectiva la
participación ciudadana, es un modelo que recoge experiencias de algunos países y
pasos fundamentales para la construcción de un sistema en donde las
organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto, haciendo uso legítimo de lo
estipulado por las leyes, participe activamente en la elaboración, ejecución,
evaluación y rendición de cuenta del presupuesto participativo.
En el Ecuador pese a que, ha pasado más de una década en que se empezó a
enfatizar en este tema, salvo algunas excepciones, no se avizora a corto plazo que
tanto los Prefectos (provincial), Alcaldes (cantonal) y Presidentes de juntas
(parroquiales), evidencien sus esfuerzos para hacer posible que este instrumento
que busca mejorar la relación Estado-Sociedad y permite la construcción del buen
vivir y de una sociedad con alto nivel de justicia e igualdad se concrete.
La investigación revela, que varios países en América del sur como Brasil,
Argentina, Colombia, Perú, Uruguay, Chile, Venezuela han experimentado
importantes avances en el tema presupuesto participativo, también en el Ecuador
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hay experiencias alentadoras como el caso de la Provincia del Azuay, Chimborazo,
en Chimborazo, Tungurahua o Imbabura y su emblemático, Cotacachi, cantón
considerado internacionalmente como un ejemplo en este tema. Al mismo tiempo,
preocupa que en la mayoría del territorio de la nación ecuatoriana no se lo esté
implementando como se debe, a pesar de lo imperativo de la ley.
Para evitar las sanciones que estipula la ley, las autoridades de elección popular
en sus respectivos territorios, anuncian por diversos medios de comunicación que se
ha elaborado el presupuesto de forma participativa, pero en realidad lo que
frecuentemente se hace es convocar a la ciudadanía para que presencien lo que un
grupo de expertos ha elaborado y de forma simbólica lo aprueben, unos que otros,
con algunas variaciones pero en la práctica, se evidencia una debilidad en la gestión
del presupuesto participativo.
Conscientes o inconscientes de su importancia, de parte de los gobernantes o
líderes locales, la no implementación de este instrumento apropiado para los
tiempos modernos en la gestión pública, bloquea el fortalecimiento económico
financiero y desvincula la cohesión de propósito entre el gobierno autónomo
descentralizado y la ciudadanía, evitando con ello que se concrete una efectiva
participación ciudadana. La implementación de este sistema basado en el principio
de la redistribución del ingreso, en la descentralización y autonomía y en las
capacidades de soluciones propias, inspirado en la democracia participativa,
permitirá a la ciudadanía incidir positivamente en las políticas públicas, en la toma
de decisiones y en la eficiente y equitativa distribución de los recursos que ingresan
a las arcas, vía gobierno central e impuestos.
METODOLOGÍA
El método dialéctico empleado en la presente investigación, así como los métodos
deductivo e inductivo, permitió realizar una evaluación, en el conglomerado social
tanto del área rural como del área urbana del país, para establecer cuánto conocen
sus habitantes del tema de los presupuestos participativos y participación ciudadana,
saber, de qué manera han participado o no en las asambleas convocadas por el
ejecutivo provincial, municipal y parroquial, para presentar sus necesidades y para
que éstas, sean discutidas, priorizadas e insertadas en el presupuesto anual.
La presente investigación, que hace referencia a la elaboración del presupuesto
participativo para hacer efectiva la participación ciudadana se le dio un especial
énfasis en el cantón 24 de Mayo, ubicado al sur de Manabí y además se realizó una
muestra al azar, en las ciudades de Portoviejo, Manta, Chone, Quito, Guayaquil,
Cuenca, Cotacachi y Santo Domingo.
Para el presente caso, el método deductivo permitió conocer, encontrar y
descubrir, principios hasta ahora desconocidos, a partir de los conocidos sobre el
presupuesto participativo, su importancia para hacer efectiva la tan publicitada
participación ciudadana, a partir de lo que se conoce o de publicaciones, literatura
especializada e investigaciones existentes sobre el tema en mención.
El método inductivo, permitió determinar un razonamiento lógico mediante la
inducción que nace de los casos particulares sobre el presupuesto participativo su
importancia en la efectividad de la participación ciudadana, para luego elevarlo a
conocimiento general que fueron fundamentales en el presente trabajo de
investigación científica.
El procedimiento adecuado para la presente investigación fue la recolección de
información, se procedió a la tabulación utilizando cuadros y gráficos estadísticos,
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de los datos recogidos mediante las encuestas y entrevistas, dirigidos a un total 379
personas de entre lideresas y líderes comunitarios, barriales y organizaciones
sociales, así como a servidores públicos, para su validación se consideró el criterio de
expertos y autoridades Provinciales, municipales y parroquiales.
Población y Muestra
En la presente investigación implementada con especial énfasis en el Cantón 24 de
Mayo con una población de 28,846 habitantes según el último censo nacional,
se empleó un muestreo probabilístico aleatorio simple finito, cuya fórmula se detalla
a continuación.
Z²∗P∗q∗N
E
N1
Z²∗P∗q
La muestra a realizarse será de 379 personas, donde
N = Tamaño de muestra = 379 personas
n= Población de 24 de Mayo, 28.846 habitantes
Z
2
= Nivel de confianza al cuadrado = 1.96
2
P = Probabilidad de ocurrencia = 50%
Q= Probabilidad de no ocurrencia = 50%
e
2
= Error de estimación al cuadrado = 5%
RESULTADOS
La investigación realizada deja resultados no tan halagadores, pues se observa una
debilidad en la gestión de la implementación y elaboración del presupuesto
participativo, por parte de los gobiernos autónomos descentralizados provinciales,
municipales y parroquiales, se evidencia además que se subestima la importancia que
este tiene, para lograr una efectividad en la participación ciudadana.
Se establece mediante el diagnóstico realizado que de alguna manera aunque no
de la forma adecuada se está cumpliendo con lo que determina la Constitución de la
República y otras leyes complementarias, de que los GAD´s deben elaborar su
presupuesto anual de forma participativa. Por lo que se puede afirmar en base a los
resultados obtenidos que su implementación tiene debilidades, pero se lo está
implementando para evitar la fuerza de la ley.
Se consulta a la población si considera de importancia la participación conjunta
con sus dignatarios en la elaboración del presupuesto municipal y la respuesta
obtenida es la que sigue:
Figura 1. Participa con sus líderes en la aprobación del presupuesto participativo
RESPUESTAS FRECUENCIA %
Si 313 83
No 66 17
TOTAL 379 100
Fuente: Encuesta
Elaboración: Félix S. Pilay Toa
la
Del universo de consultados, 313 que equivale al 83%, manifiestan estar de acuerdo
y que esperan ser invitados a participar por la autoridad local, mientras que el 17%
plantea, su desacuerdo, con lo que, se puede afirmar que no se sienten capacitados
para estas tareas y en su lugar lo hagan los expertos.
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Existe un conocimiento importante de un sector mayoritario de la población, sobre
los beneficios que traería la elaboración y ejecución del presupuesto participativo,
más aún, si se lo aplicara de la forma apropiada, tomando como referencia el efecto
positivo de la experiencia del cantón Cotacachi en la provincia de Imbabura y en el
mundo, la experiencia de Porto Alegre.
Se interroga a los ciudadanos si alguna vez han sido invitados a participar en una
asamblea para la elaboración del presupuesto anual, el 80% dijeron nunca, mientras
que el 5% dijeron que siempre y el 15% casi siempre, se evidencia entonces, que si
se invita a participar a un pequeño sector, pero a la gran mayoría de la población
organizada no se la considera, se podría concluir que efectivamente los líderes que
siempre acuden a los llamados del Cabildo son sus allegados.
Figura 2. Participa en asambleas populares para aprobar el presupuesto participativo
RESPUESTAS FRECUENCIA %
Siempre 19 5
Casi siempre
57 15
Nunca
303 80
TOTAL 379 100
Fuente: Encuesta
Elaboración: Félix Pilay Toala
Si bien se evidencia un esfuerzo considerable de los gobernantes por implementar
este nuevo sistema, pero en los hechos se mantienen las viejas prácticas de elaborar
los presupuestos, en donde, un grupo de técnicos especialistas en la materia se reúnen
para, según su mejor criterio y con el aval de las autoridades municipales decidir, en
que obra y sector se invertirán los recursos con los que cuentan.
Luego, para demostrar que si están cumpliendo con la ley, convocan a sus
allegados líderes que por años se mantienen como dirigentes de las diferentes
organizaciones barriales y comunitarias, quienes en una gran sala les proyectan el
presupuesto que han elaborado los especialista para que la asamblea los apruebe y
luego difunden por los medios de comunicación social que ha sido aprobado el
presupuesto de forma participativa.
De aquí surge la necesidad de que los Gobiernos Autónomos Descentralizados
del Ecuador, comprendan de la importancia que tiene elaborar el presupuesto de
forma participativa y a su vez los ciudadanos exijan a sus líderes que lo implementen,
lo cual, es una herramienta para que los dignatarios como la sociedad civil
organizada garanticen que los escasos recursos económicos con los que se cuenta
sean redistribuidos de forma equitativa y solidaria a las comunidades.
DISCUSIÓN
(Montecinos 2009) en su investigación sobre el presupuesto participativo, en
América Latina, ¿complemento o subordinación a la democracia representativa,
publicado en la revista del CLAD, Reforma y Democracia del 2009, en Caracas,
sostiene que América Latina, se enfrenta a un cuestionamiento real sobre la
efectividad de la democracia representativa y sus instituciones para resolver las
diversas problemáticas de la región. Esta situación requiere reconocer la efectividad
y el futuro de los mecanismos de participación, tales como el presupuesto
participativo. Este mecanismo está asociado a un tipo de democracia directa
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participativa y que privilegia la inclusión de los ciudadanos en la decisión y control
de los asuntos públicos, en contraposición a los tradicionales mecanismos de la
democracia representativa, que cada vez más se ven cuestionados por los ciudadanos
de la región.
Mientras tanto (Goldfrank 2006), en la revista científica de Ciencias Politicas
“Scielo” volumen 26, publicó los procesos de “presupuesto Participativo” en
América Latina: éxito, fracaso y cambio. Que el proceso está abierto a cualquier
individuo que desee participar, combina democracia participativa y representativa,
implica deliberación (no sólo consulta), busca la redistribución, y se autorregula, en
la medida en que los participantes ayudan a definir las reglas que rigen el proceso.
De igual manera (Zapata N. 2008) corrobora esta definición al referirse al
Presupuesto Participativo como un instrumento de política y a la vez de gestión, a
través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la
población debidamente representada, definen en conjunto, como y a que se van a
orientar los recursos, teniendo en cuenta los objetivos del plan de desarrollo
estratégico o institucional.
(Harnecker 1999) la cientista social, de gran trayectoria en Chile, Sostiene que
el presupuesto participativo es la más interesante propuesta de participación popular
a nivel de gobierno local en América Latina; es un proceso a partir de los limitados
recursos disponible de la población la que, en el desarrollo de debates y consultas,
define los valores de los ingresos y gastos, y decide en qué áreas deberán hacerse las
inversiones y cuáles deben ser las obras priorizadas, de ahí su nombre…”
Harnecker, en su libro “delegando poder en la gente, plantea que “gracias al
presupuesto participativo se logra transformar la lógica tradicional de distribución de
los recursos públicos que siempre habían favorecido a los sectores de mayores
ingresos…” de igual manera, otro investigador que hace contribuciones importantes
al tema del presupuesto participativo es (Arenilla M. 2008) al analizar la
planificación y presupuesto participativo en la ciudad de Madrid, publicado en la
revista de pensamiento iberoamericano de la UAH, “Quorum” señala que el proceso
de participación ciudadana que involucra no solo a los órganos competentes, sino a
toda la estructura administrativa, convirtiendo a la participación en un eje estratégico
y transversal que añade valor operativo a las políticas públicas.
Después de Porto Alegre, Brasil, el norte de Ecuador, tiene una experiencia rica
en el tema del presupuesto participativo, es el caso del cantón Cotacachi, que
introdujo un modelo, totalmente nuevo, considerando que para aquel tiempo, (1996),
el país no contaba con una normativa que lo haga imperativo; sin embargo, su
aplicación fue más allá de la simple incorporación de la ciudadanía al quehacer
público, a través de la participación en asamblea, sino que, a este grupo humano, se
le transfirió competencias en el seguimiento y control de la obra pública y también
del gasto. La presente investigación en donde se pone de manifiesto esta acción
renovadora “Administración Popular”, como la calificara (Harnecker 2009), busca
convertirse en un instrumento de discusión que contribuya a la consolidación de este
modelo de gestión en todo el territorio nacional.
CONCLUSIONES
En la sociedad del conocimiento y de la información, la ciudadanía conoce
perfectamente su nuevo rol en la sociedad, de tal manera, que los líderes locales
deben estar conscientes de que la sociedad tiene su mirada fija puesta en su accionar,
así que en el futuro próximo debe elaborar el presupuesto participativo y este deberá
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ser mediante las asambleas populares; la comunidad organizada o no, participará
mediante el diálogo con sus mandantes con lo cual, garantizarán que se redistribuya
de manera equitativa los recursos que ingresen al gobierno provincial, municipio y
parroquial, vía gobierno central o impuestos.
La presente investigación puso de manifiesto la experiencia del Cantón Cotacachi,
si bien se habla en los medios de comunicación y así se pudo observar en el
recorrido por el país para hablar con la ciudadanía sobre el presupuesto participativo,
caso de Cuenca, Chimbo, Azuay, Zamora Chinchipe, Tungurahua, Quito, Guayaquil,
Portoviejo, Manta Chone, Santo Domingo, entre otros, pero indudablemente el tema
de la vivencia de Cotacachi es la más documentada en el Ecuador y según se pudo
observar ha sido considerada como modelo a seguir en lo relacionado a las buenas
prácticas administrativas y de gobierno.
Si bien, la experiencia de Cotacachi en Imbabura, refleja el cómo se deben hacer
las cosas bien, además este pequeño territorio de la patria ecuatoriana ha sido
considerado como un ejemplo a seguir por otras localidades del mundo, no así en
Ecuador, tanto que hasta el desarrollo de la presente investigación en términos
generales y a pesar de lo que establece la Constitución de la República y el
COOTAD, ley orgánica de Participación ciudadana, el código orgánico de
planificación y finanzas públicas; la mayoría de los GAD`s en casi la totalidad del
territorio nacional no lo están aplicando y se está dejando de lado una magnífica
oportunidad para desarrollar a los empobrecidos pueblos del país.
Para la buena marcha del Presupuesto Participativo es fundamental la existencia
de organizaciones sociales interesadas y capacitadas y con gran formación de
liderazgo. La Corporación provincial, municipal, parroquial debe crear condiciones,
que garanticen el éxito del modelo para el desarrollo local, que fortalezcan la relación
estado – sociedad y que permitan de manera efectiva construir en buen vivir.
El presupuesto participativo, una vez implementado en las provincias, cantones y
parroquias por sus lideres locales permitirá que los actores sociales organizados o no,
asuman nuevos roles y se conviertan en ciudadanos, con plenos derechos y
suficientes capacidades y facultades para decidir su futuro utilizando esta
herramienta fundamental de la participación ciudadana.
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