DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR
92|Sinergia|ISSN1390‐6623|AÑO6VOL.6|Junio2015
DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA
GESTIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR
CHALLENGES OF CITIZEN PARTICIPATION IN PUBLIC
ADMINISTRATION IN ECUADOR
Roger Tomás Yela Burgos Saimelyn A. Forteza Rojas
royeryela@hotmail.com sforteza@fechu.uh.cu
UTEQ- Ecuador Universidad de La Habana Cuba
Maritza Ortiz Torres
maritza@fec.uh.cu
Universidad de La Habana Cuba
Clasificación JEL: H7, O2, R1
Recibido: 30/03/2015 Revisado: 27/04/2015 Aceptado: 04/05/2015
RESUMEN
La modernización del Estado es el gran desafío de los nuevos tiempos. Es
responsabilidad del gobierno y sus políticas lograr un grado de eficiencia y
efectividad, por lo menos similar a la que se necesita para resolver los problemas
cada vez más perentorios de la población. En un escenario de cambios y
transformaciones, conceptos como enfoque ciudadano, visión participativa, inclusión
social, deben ser incorporados definitivamente en la gestión pública actual. Sin
embargo, aun se perciben fallas en el hecho de imbricar procesos participativos a la
gestión pública local. El presente artículo defiende la necesidad de una
administración pública de orientaciones y políticas que incorpore la participación
ciudadana en la toma de decisiones públicas. En este contexto, se aborda en síntesis
la modernización en la gestión pública en Ecuador y los cambios en materia de
participación en el contexto de la Revolución Ciudadana; asimismo, se muestran
algunas deficiencias que son consideradas en dicho proceso.
Palabras clave:
Administración pública, gestión pública, participación ciudadana,
Ecuador.
ABSTRACT
State modernization is the great challenge of the new times. It is the responsibility of
the government and its policies, to achieve a degree of efficiency and effectiveness,
at least similar to what is needed to solve the increasingly urgent problems of the
population. In a scenario of change and transformation, concepts such as citizen
approach, participatory vision, social inclusion, should definitely be built into the
current governance. But even failures are perceived in the fact of covering
participatory processes to local governance. This article defends the need for public
administration and policy guidelines to incorporate public participation in decision-
making. From this perspective, it is briefly discussed modernization in public
administration in Ecuador and changes in participation in the context of the Citizen
Revolution; also some evident weaknesses are considered in this process.
Key words
: Public administration, public management, citizen participation,
Ecuador.
ROGER TOMÁS YELA BURGOS, SAIMELYN A. FORTEZA ROJAS, MARITZA ORTIZ TORRES
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INTRODUCCIÓN
Desde la óptica social participativa, se considera al Estado como un instrumento en
función del bien común de la sociedad en su conjunto, basado en las libertades
personales. En este marco se asume el gobierno como función ejecutiva del Estado
que expresa su accionar a través del sector público. El sector público, en su condición
de principal agente económico, interviene activamente en la vida política, económica
y social. El equilibrio y crecimiento de la economía y el desarrollo social son, de
hecho, objetivos concurrentes en la administración pública. De esto se deriva la
importancia del sector público en el logro del bienestar de la sociedad, que se
concreta en la práctica mediante el sistema de políticas públicas.
En ese marco, las administraciones públicas globales y las locales en particular,
enfrentan el reto de innovar permanentemente sus métodos de gestión para dar una
respuesta adecuada a las crecientes demandas populares en materia de servicios
públicos. En este sentido, se convierte en una necesidad el conciliar las políticas
gubernamentales, interpretando y respondiendo a las demandas colectivas con
enfoques de gestión que favorezcan a los procesos inclusivos en las decisiones
públicas. Sin embargo, las administraciones públicas locales se encuentran ante el
dilema de cómo lograr en la práctica desarrollar procesos inclusivos en la gestión
pública.
Por ello, en este artículo se defiende la necesidad de una administración pública
de orientaciones y políticas que incorpore la participación ciudadana en la toma de
decisiones públicas.
En el ámbito municipal es donde se dan las mejores condiciones para que se
fomente la inclusión social, expresada a través de la participación ciudadana en las
decisiones públicas. Son precisamente las demandas sociales, en forma de problemas,
y la forma de hacer un censo de ellas, las que han sido el eje central de modelos,
instrumentos y la práctica comunitaria en algunos países de la región
latinoamericana, e incluso llevadas a vías de hecho en varios países de Europa y
África. Un ejemplo elocuente es el Presupuesto Participativo que extendió su
práctica en varios países. Sin embargo, se aprecian algunas insuficiencias; entre las
más relevantes se pueden señalar:
El instrumental técnico que se emplea para la selección y clasificación de la
información base del municipio no se respalda con métodos científicos de
validación.
Al observar un proceso terminado, se aprecia ambigüedad en el diseño del
problema (demanda social) restándole claridad, lo cual entorpece su solución a
través de la acción pública.
La mayor parte de los instrumentos y metodologías utilizadas no conciben el
cómo dar continuidad a la política pública diseñada, en condiciones de cambio
político.
En los modelos e instrumentos que se utilizan como guía para seleccionar los
problemas o demandas sociales, priman técnicas no convencionales y las de
investigación cualitativa, presentando una carencia apreciable en cuanto a la
combinación de técnicas y métodos de los paradigmas cualitativos y cuantitativos
que enriquecerían los resultados.
Se considera que esas insuficiencias limitan el logro de una coherencia en la acción
pública, en lo que concierne a la sostenibilidad de la estrategia y la política pública
como medios para dar respuesta a las demandas sociales que deben ser reveladas a
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partir de procesos inclusivos. De una forma u otra, en el discurso internacional se
sostiene un llamado al involucramiento de la población en el ejercicio de toma de
decisiones públicas, lo cual se traduce en proveer y aprovechar las ventajas de la
inclusión social.
Resulta válido destacar que el fenómeno de la participación ha sido abordado
desde la antigüedad; sin embargo, su tratamiento ha sido diferente en cuanto a su
definición, contenido, alcance y formas de materialización, es decir, en cuanto a:
¿qué es participar?, ¿quiénes pueden participar? y ¿a través de qué vías o
mecanismos se puede participar?.
Desde el punto de vista teórico puede decirse que la participación es una actividad
humana que tiene lugar en las diferentes esferas de la vida social, de ahí que en la
literatura suele adjetivarse el término de acuerdo con estas esferas. Del latín
participatĭo, -ōnis, expresa una relación unívoca de integración recepción que
contribuye a entender su doble carácter, al implicar acción y enriquecimiento de los
sujetos participantes. Significa tomar parte en algo y con alguien; tener parte en, o
formar parte de algún fenómeno o proceso; así se habla de participación política,
electoral, laboral, industrial, etc. En cualquiera de estas esferas puede catalogarse de
“popular” siempre que exista un involucramiento real del pueblo.
Por otra parte, las decisiones públicas pueden definirse como aquellas que emanan
de los órganos e instituciones estatales de poder, en las cuales se expresa el ejercicio
del poder político y que van dirigidas a la sociedad en su conjunto. Es oportuno
señalar que toda decisión tiene un impacto negativo o positivo en el balance de
gestión de gobierno, la cual puede evaluarse de deficiente por tres razones (Medina,
2009):
1. Porque la encamina en una dirección errada a causa de una mala selección de
proyecto de gobierno o no saberlo corregir a tiempo;
2. debido a un deficiente procesamiento del proyecto elegido, que no considera
debidamente los aspectos políticos y técnicos, llevando a pagar un costo político
o económico excesivo por cada decisión;
3. porque la gerencia, por problemas y operaciones, es deficiente y por consiguiente,
es baja la capacidad de ejecutar lo decidido.
En el ámbito local, la toma de decisiones públicas expresa el ejercicio del poder
político a ese nivel territorial, y debe tener como fin esencial la solución de los
problemas y la satisfacción de las demandas que reflejan el interés local. La toma de
decisiones públicas locales tiene una notable influencia en la gobernabilidad, ya que
es a nivel local donde se originan las demandas y necesidades más inmediatas de la
ciudadanía, cuya insatisfacción puede redundar en la falta de credibilidad en las
instancias de poder, e incluso puede llegar a deslegitimar al propio sistema de
dominación en su conjunto, debilitando el consenso y la gobernabilidad.
En este contexto, en opinión de los autores, en la medida en que la gestión
pública municipal se apropie de prácticas cada vez más inclusivas en términos de
participación ciudadana, los gobiernos locales consolidarán la credibilidad de su
gestión y las decisiones a ese nivel propiciarán un mejoramiento de los indicadores
de calidad de vida y satisfacción ciudadana.
Las administraciones públicas locales en Ecuador no están exentas de dificultades
en su gestión en lo referente a la participación ciudadana, especialmente en la
proyección del gasto público en las provincias y cantones que componen el territorio
ecuatoriano. La coordinación horizontal de políticas y los procesos consultivos a la
población para la definición del gasto público son procesos neurálgicos y débiles en
la administración pública ecuatoriana. Sin embargo, existe la voluntad política del
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gobierno central de promover la participación ciudadana, como expresión de la
inclusión social.
En ese sentido, la Revolución Ciudadana instaurada por el gobierno de Rafael
Correa, se proyectó en configurar un Estado diferente en Ecuador. Desde entonces,
este proyecto político se ha empeñado en profundizar el sistema democrático con un
enfoque de justicia regional y espacial, a través de políticas que compensen los
desequilibrios en el desarrollo territorial. La justicia regional que se impulsa
promueve el esfuerzo articulado del Gobierno central con los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, con el fin de superar las desigualdades entre los territorios e
integrar la nación.
Como el avance más importante en materia de participación, la Constitución de la
República del Ecuador de 2008 establece la creación del Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social (CPCCS) como una entidad autónoma, que forma parte
de la Función de Transparencia y Control Social. Su principal objetivo es promover
el ejercicio de los derechos de participación y control social de lo público, la lucha
contra la corrupción y la promoción de la transparencia,
En el Ecuador se definió constitucionalmente y en la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana mecanismos de participación ciudadana, entre los que se encuentran:
1. Consejos Ciudadanos Sectoriales.- Son instancias sectoriales de diálogo,
deliberación y seguimiento de las políticas públicas de carácter nacional y
sectorial, con el propósito de discutir lineamientos y estrategias de seguimiento de
la implementación y evaluación de las políticas públicas.
2. Consejos Consultivos.- Los Consejos Consultivos son mecanismos de
asesoramiento que se constituyen en espacios y organismos de consulta
integrados por grupos de profesionales, técnicos o personas, de preferencia con
gran experiencia o conocimiento sobre el tema objeto de consulta.
3. Audiencias Públicas.- Son una instancia de participación habilitada por la
autoridad responsable, ya sea por iniciativa propia o a pedido de la ciudadanía.
Sirven para atender pronunciamientos o peticiones ciudadanas y para
fundamentar decisiones o acciones de gobierno.
4. Presupuestos Participativos.- Es un mecanismo compartido de toma de
decisiones entre autoridades de los gobiernos autónomos descentralizados, la
ciudadanía y organizaciones sociales en torno a la distribución equitativa de los
presupuestos públicos, a través del diálogo y consenso permanentes, para definir
la orientación de las inversiones públicas hacia el logro de la justicia
redistributiva en las asignaciones.
5. Asambleas Ciudadanas.- Es una organización social conformada por la
ciudadanía, como un espacio de deliberación pública entra las ciudadanas y
ciudadanos, para proponer agendas de desarrollo, planes, programas y políticas
públicas locales; además, promover la organización social y la formación
ciudadana y organizar de manera independiente el ejercicio de rendición de
cuentas de las autoridades.
6. Silla Vacía.- La actual Constitución establece que las sesiones de todos los
Gobiernos Autónomos Descentralizados son públicas y en ellas habrá una silla
vacía que será ocupada por una o un representante, varias o varios representantes
de la ciudadanía, en función de los temas que se van a tratar.
7. Cabildos Populares.- Es una instancia de participación cantonal mediante
la convocatoria abierta a toda la ciudadanía, es una sesión pública. Tiene la
finalidad de discutir asuntos específicos vinculados a la gestión municipal y tiene
únicamente carácter consultivo, pues no se toman decisiones.
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8. Organizaciones Sociales.- De acuerdo a lo que dispone la Constitución y leyes
del Ecuador, se reconocen todas las formas de organización de la sociedad, como
expresión de soberanía popular, que contribuyen a la defensa de los derechos
individuales y colectivos, gestión y resolución de problemas y conflictos, el
fomento de la solidaridad, la construcción de la democracia, la búsqueda del buen
vivir, la incidencia en decisiones y políticas públicas, el control social de los
niveles de gobierno, entidades públicas y privadas de servicio público. Las
organizaciones sociales deben cumplir con principios de alternabilidad en su
dirigencia, el respeto a la equidad de género y la inclusión, la interculturalidad y
tener alcance territorial.
Sin embargo, a pesar de que el principio de inclusión social y participación
ciudadana está refrendado por la Constitución de la República, así como en las
diferentes leyes nacionales y aquellas que han sido concebidas para el desarrollo y
ordenamiento territorial, aún se carece de una práctica real de dichos principios, lo
cual se refleja con mayor claridad en las demandas insatisfechas de la población
ecuatoriana en términos de servicios públicos básicos. En este sentido, se reconoce
que la esencia del fenómeno radica, además, en las cuantías y orientación del gasto
público en los GAD´s.
En ese contexto, los objetivos del gasto público en un estado moderno están dados
por:
a) prestación regular de servicios indivisibles (como los de seguridad, defensa,
justicia, etc.), en los que por no poder aplicarse el principio de exclusión, no
puede confiarse su provisión desde el mercado;
b) alcanzar una distribución más equitativa de la renta y la riqueza nacionales;
c) alcanzar un mayor grado de desarrollo o crecimiento económico;
d) mantener el nivel general de precios estable, condición para un crecimiento
económico sostenido;
e) conseguir el pleno empleo de los recursos productivos, en especial de la mano de
obra o factor trabajo.
Los gastos públicos se pueden clasificar desde el punto de vista: orgánico, económico
y funcional. El criterio orgánico clasifica los gastos según la entidad u organismo
administrativo que los realiza. La clasificación económica del gasto público puede
hacerse desde tres vertientes:
Gastos corrientes y gastos de inversión.
Gastos públicos sin contraprestación (transferencias).
Gastos públicos con contraprestación (bilaterales).
El criterio funcional clasifica los gastos públicos según las finalidades o propósitos
para los que los mismos se realizan. En este sentido, existen numerosas
clasificaciones funcionales del gasto público. La Organización de las Naciones
Unidas (ONU) ha propuesto una clasificación funcional normalizada de los gastos
públicos, agrupados en cinco grandes epígrafes o funciones:
1.
Servicios generales: incluyen administración general, defensa, justicia y policía.
2. Servicios comunales: incluyen gastos en carreteras y redes de transporte y
comunicación en general, abastecimiento de aguas, saneamiento e incendios.
3. Servicios sociales: dentro de este se identifican cuatro sub-funciones: gastos en
educación, gastos en sanidad, gastos en seguridad social y gastos en otros
servicios sociales.
4. Servicios económicos: incluyen los gastos en agricultura y recursos no minerales,
gastos en combustible y energía, gastos en recursos minerales, industrias
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manufactureras y construcción, gastos en transporte y comunicaciones, entre
otros.
En paralelo, los supuestos y objetivos del presupuesto participativo no se ejecutan en
la práctica de la planificación del gasto en los GAD´s. Asimismo, la administración
de los GAD´s carece de una vía instrumental que le permita establecer prioridades de
gasto público en función de las demandas ciudadanas. Esto ha limitado la erogación
por parte del Banco del Estado de financiamiento para ejecutar el plan de desarrollo
local. En este contexto, la orientación del gasto público, en el caso concreto de los
GAD´s, queda circunscrito al marco de la improvisación. Esta práctica se convierte
en óbice de los procesos de diseño de la estrategia de desarrollo y la política pública
en el contexto de la planificación del desarrollo cantonal. Por ello, se requiere
perfeccionar la proyección del gasto público de los cantones, mediante la
participación de los sectores sociales, cumpliendo con los mecanismos establecidos
para garantizar la participación ciudadana.
De ello se derivan algunas interrogantes sin resolver: ¿cómo pueden asegurarse
los dirigentes y funcionarios de gobierno que el proceso de formulación del
presupuesto público contentivo del gasto público, dará como resultado medidas que
optimicen las opciones de la población, tengan en cuenta sus problemas y demandas,
y mejoren eficientemente su bienestar?, ¿cómo establecer prioridades en el grupo de
demandas y problemas, para a la vez asegurar políticas eficientes y efectivas en
función del bien y el interés público mayoritario?.
METODOLOGÍA
Para el desarrollo de la investigación se utilizaron métodos de nivel teórico y
empíricos. A nivel teórico se utilizó el análisis y la síntesis, la inducción y la
deducción, la abstracción y la concreción que permitieron, a partir del análisis de
fuentes consultadas, llegar a conclusiones y a la corroboración en la práctica de la
situación actual del objeto que se aborda en el trabajo; como métodos del nivel
empírico, el análisis documental y la observación directa. Es importante señalar que
el trabajo presentado constituye la base teórica de un proyecto de doctorado.
RESULTADOS
Son enormes los avances en materia de leyes y espacios creados para favorecer una
creciente participación ciudadana en Ecuador; sin embargo, persisten deficiencias en
el aprovechamiento de dichos espacios para ese fin por parte de los ciudadanos y los
responsables de la administración pública en los GAD´s. Por ejemplo, el GAD del
cantón Quevedo no se rige por una planificación participativa en todos sus procesos
de manera integral, y existe descuido en el cumplimiento del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, específicamente en el
artículo 55, referente a las competencias exclusivas del GAD municipal, en términos
de “(…) planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la
sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional,
provincial y parroquial (…), observándose el impacto de esta desarticulación en la
desacertada proyección del gasto público del cantón.
La deficiente proyección, ejecución y control del plan de desarrollo local tiene
impactos palpables en los cantones. Esto se ha reflejado también en Quevedo, que a
pesar de ser la principal arteria económica y comercial de la provincia de Los Ríos,
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con una posición geográfica y vial privilegiada, y que se constituye en la novena
ciudad más importante del Ecuador, muestra un nivel de pobreza, en términos del
índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, del 62,57 por ciento y no se avizora en
el corto plazo que dichas necesidades sean canalizadas a través del presupuesto
público del GAD.
DISCUSIÓN
Ante esta situación, el Estado Ecuatoriano está por iniciar un proceso de evaluación
de los planes de desarrollo municipal de manera inmediata en los gobiernos
regionales, provinciales, municipales, los regímenes especiales y, progresivamente, a
nivel nacional.
La participación ciudadana en el Ecuador debe asumir el reto de poner en marcha
el cambio de la matriz productiva en cada uno de los territorios. Se requiere una
ciudadanía que se empodere de la idea de colocar en el mundo no solo materias
primas, sino también conocimiento, servicios y bienes hechos en el Ecuador, desde la
óptica de la construcción de una democracia participativa, donde la ciudadanía
modifique las asimetrías de poder con su participación activa, decidida y
comprometida en la definición de lineamientos de política pública y en el
acompañamiento a su implementación.
La construcción de una ciudadanía activa, comprometida y deliberante supone
profundizar la reforma institucional del Estado. Para que la participación ciudadana
incida en la gestión pública se requiere, además, generar las condiciones y
capacidades para promover, sostener y asegurar procesos ciudadanos que promuevan
el Buen Vivir.
La participación ciudadana en la toma de decisiones tiene que ser entendida como
el resultado de un proceso de cambio en la correlación de fuerzas, como una
redefinición en las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad civil. En este
contexto político, ella no puede ser reducida a un mero instrumento de poder, ni a
receptora de servicios públicos con calidad. Se debe convertir en el dinamizador de
los procesos creativos, innovadores e identitarios que permitan seguir avanzando en
la construcción del Socialismo del Buen Vivir. Sin embargo, el reto está en cambiar
la cultura ciudadana respecto a la necesidad y deber de participar en la gestión de su
propio desarrollo. En la misma medida, se precisa un cambio de postura de los
gobernantes locales respecto a la obligación de cumplir el marco regulatorio por el
Estado para promover y garantizar la participación de la población en la gestión
pública, en las decisiones locales; en fin, que los ciudadanos sean objeto y sujeto de
su propio desarrollo.
CONCLUSIONES
Los cambios experimentados en el panorama internacional y nacional, económico,
político y social, han determinado la necesidad de asociar el Estado y el accionar de
la administración pública global, y en particular la local, a términos tales como:
proceso consensual, participación ciudadana, estrategia de desarrollo, gobierno y
decisiones, como elementos que complementan su gestión para el logro efectivo del
objetivo y la función que cumplen.
Se aprecia un llamado internacional para revisar el papel del Estado, mejorar la
calidad de las políticas públicas y aumentar la efectividad en la gestión del
desarrollo, abogándose por un perfeccionamiento e innovación en la gestión pública
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que valorice al ciudadano como centro de su actuación, en función de satisfacer las
demandas cada vez más crecientes en los ámbitos locales.
Las demandas ciudadanas adoptan la forma metamorfoseada de problema público.
Por ello, el análisis y selección de problemas públicos con inclusión social constituye
en la actualidad un proceso clave para definir estrategias y cursos de acción en el
ámbito público, pues se convierte en palanca para la identificación de prioridades y
para la asignación de recursos que tributen al desarrollo proporcional de los
municipios. Esto contribuye a elevar la eficiencia del gasto público y a garantizar un
impacto positivo en la intervención pública y a una democratización del proceso.
El Ecuador ha experimentado una creciente intervención del Estado en la creación
y consolidación de espacios para ejercer el derecho ciudadano, constitucionalmente
reconocido, de participar en la vida pública, de gestionar su desarrollo desde los
diferentes niveles territoriales. Esto se concreta en la aprobación de varias leyes,
reglamentos, códigos y planes nacionales que regulan el quehacer del gobierno y
enfatizan la necesidad del vínculo directo con los ciudadanos, a fin de concebir el
desarrollo desde lo local, con una marcada inclusión social en las decisiones públicas
medulares.
A pesar de los esfuerzos que se perciben por parte del gobierno central de
Ecuador, aún persisten fallas, de una parte, en el sistema de gestión pública local,
donde se violentan los espacios y mecanismos creados para que el ciudadano ejerza
plenamente su derecho a participar.
Se observa una limitada participación ciudadana en las decisiones públicas por
deficiencia en la cultura ciudadana de ejercer su derecho y su deber cívico en los
procesos decisorios a escala local. Esas fallas, sintetizadas desde dos ángulos, han
limitado el ejercicio participativo en los cantones y se han reflejado en una creciente
lista de necesidades básicas insatisfechas de la población ecuatoriana y, en especial,
en el cantón Quevedo.
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