Normativas de CEPAL para el Desarrollo Agrícola. Pertinencia Para la Economía Ecuatoriana_____________
NORMATIVAS DE CEPAL PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA.
PERTINENCIA PARA LA ECONOMÍA ECUATORIANA.
RULES FOR AGRICULTURAL DEVELOPMENT ECLAC. RELEVANCE TO
THE ECUADORIAN ECONOMY
Código Clasificación JEL: F13, N16, O13
Recibido: 03/10/2015 Aceptado:23/11/2015
RESUMEN
El desarrollo de los países latinoamericanos requiere considerar el importante papel de
la agricultura. El problema alimentario tiene un carácter global que afecta a América
Latina en dos sentidos: primero, como abastecedora de productos primarios se enfrenta
a un proceso de transnacionalización de la producción de alimentos y, segundo, sus
altos niveles de inequidad social colocan a un alto por ciento de la población en
condiciones de vulnerabilidad alimentaria. La Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) ha publicado diversos documentos con carácter normativo,
con propuestas de políticas relacionadas al desarrollo agrícola con un valor cognoscitivo
y metodológico, que pueden ser considerados por los estados latinoamericanos en la
formulación de las políticas nacionales, según las condiciones y características propias.
Esta investigación se ha propuesto determinar aquellas ideas de la CEPAL que tienen un
carácter normativo, que por su valor cognoscitivo y metodológico pueden ser aplicables
a las economías de la región, en general, y a la ecuatoriana, en particular.
Palabras clave: Negociaciones comerciales, organizaciones internacionales, América
Latina, agricultura, otros productos primarios.
ABSTRACT
The development, approached in its multidimensional conception, requires considering
the important role of the agriculture. The alimentary problem has a global character; it
affects Latin America in two senses: as supplying of primary products, it faces a process
of transnacionalization of the production of foods; and their high levels of social
inequity place to the population's high percent under conditions of alimentary
vulnerability.The Economic Commission for Latin America and the Caribbean
(ECLAC) has published many documents with normative character, with proposals of
policies related to the agricultural development. Nevertheless the heterogeneity of the
region, that includes the diversity of political and ideological focuses, the ECLAC´s
ideas on the agricultural development have a cognitive and methodological value that it
can be considered by the Latin American States in the formulation of the national
policies, according to the conditions and characteristic own. This paper analyses the
ECLAC´s ideas about the agricultural development, and specially, its contemporary
proposals that can applied in Ecuador.
Key words: Trade negotiations; international organizations, Latin America, agriculture,
other commodities.
YasmaniLlanes Cobas
Instituto de Planificación Física
yasmani@ipf.cu
Zoe Medina Valdés
Universidad de La Habana, Cuba
zoem@fec.uh.cu
Revista ECA Sinergia. ISSN 1390 – 6623. FCAE. U.T.M. Dic, 2015 Año 6 Vol. 7 Página 110
_______________________________________________________________Zoe Medina, Yasmani Llanes
INTRODUCCIÓN
En la actualidad, pensar en el desarrollo latinoamericano requiere considerar el
importante papel que desempeña la agricultura
1
, y su relación dialéctica con otras
dimensiones de ese complejo proceso.
Una simple mirada a la agenda internacional permite apreciar el lugar que en ella
ocupa la seguridad alimentaria.
2
No obstante, el insuficiente acceso a los alimentos aún
representa una realidad que comprende a millones de habitantes. Los países en general y
especialmente los subdesarrollados, hoy deberán enfrentar la crisis alimentaria mundial
con la consecuente elevación del precio de los productos alimenticios, el cambio
climático y las afectaciones que provoca en la producción agrícola, el desplazamiento de
cultivos destinados a la alimentación para dedicarlos a la producción de
biocombustibles, la competencia del agro-negocio con las pequeñas producciones
agrícolas, entre otros.
En condiciones internacionales en que el problema alimentario ha adquirido un
carácter global, América Latina se ve doblemente comprometida: desde el lado de la
oferta, por su condición de abastecedora de productos primarios, se enfrenta a un
proceso de transnacionalización de la producción de alimentos unido a la desarticulación
productiva que caracteriza a muchas de las economías regionales, lo que limita a la
región para una inserción internacional competitiva; por el lado de la demanda de
alimentos, su condición de región subdesarrollada, con altísimos niveles de inequidad
social, coloca a un alto por ciento de la población en condiciones de vulnerabilidad
alimentaria.
3
Al respecto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha
realizado, en los últimos años, diversos trabajos con especial énfasis en la agricultura.
4
En ellos, a partir del diagnóstico del sector agrícola en las economías latinoamericanas,
presenta una propuesta de políticas orientadas no solo a dinamizar el sector, sino a
transformar el lugar que históricamente le ha correspondido en el proceso de desarrollo
nacional.
Dicha propuesta tiene un carácter normativo general, al ser concebida a partir de los
elementos y problemas comunes que tipifican al sector en la región, y evidencia una
visión de largo plazo que responde a la concepción multidimensional del desarrollo que
ha caracterizado a la CEPAL, sobre todo desde 1990.
1
Se tomará la definición de agricultura según la cual ―… la agricultura comprende todas las actividades
primarias relacionadas con la producción de cultivos (las actividades dirigidas a la obtención de materias
primas agrícolas) y a la ganadería (bovina, ovina, porcina y avícola). Es decir, se incluyen todas las
actividades económicas basadas en la explotación de los recursos que la tierra origina, favorecida por la
acción humana‖ (CEPAL, 2012, p.85).
2
―…existe seguridad alimentaria cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico, social y
económico a suficientes alimentos, en buenas condiciones y nutritivos, que satisfagan sus necesidades
dietéticas y preferencias alimentarias, para una vida activa y saludable…‖, (Naciones Unidas, 2005, p.2).
3
A los efectos de esta investigación, conforme ha sido definida por el Programa Mundial de Alimentos
(PMA), se entenderá que ―...una persona se encuentra en situación de vulnerabilidad alimentaria cuando
enfrenta factores que la colocan en riesgo de convertirse insegura en términos de alimentos o de desnutrición,
incluyendo aquellos actores que afectan su habilidad para hacer frente a dichos riesgos‖ (Naciones Unidas,
2005, p.5).
4
Entre ellos, vale mencionar CEPAL et.al. (2011). Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las
Américas: una mirada hacia América Latina y Caribe 2011 – 2012; y Sotomayor, O. et.al. (2011).
Competitividad, sostenibilidad e inclusión social en la agricultura: Nuevas direcciones en el diseño de
políticas en América Latina y el Caribe.
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No obstante la heterogeneidad de la región, que se manifiesta de las más múltiples
formas y entre las que resulta determinante la diversidad de enfoques políticos e
ideológicos, las ideas cepalinas sobre el desarrollo agrícola tienen un valor cognoscitivo
y metodológico que es necesario considerar por los Estados en la formulación de las
políticas nacionales, en correspondencia con las condiciones y características propias.
En palabras de Alicia Bárcena, su Secretaria Ejecutiva,
... la agricultura ofrece un campo fértil para la aplicación de políticas públicas
dirigidas a acelerar el desarrollo económico. Sin embargo, aunque el actual ciclo
económico genera una oportunidad para los países de la región, se imponen políticas
públicas bien diseñadas y bien implementadas para aprovecharlo. Ello exige una
nueva reflexión acerca del rol del sector agrícola en los procesos de desarrollo
económico y de las políticas públicas necesarias para estimular dichos procesos
(Sotomayor, 2011, p.13).
En el caso de las economías de la región, entre las que se encuentra Ecuador, con una
larga tradición agrícola, este es un tema que se impone desarrollar, tanto en el plano
teórico como en el de la implementación práctica.Considerando todo lo anterior, esta
investigación se ha propuesto determinar aquellas ideas de la CEPAL que tienen un
carácter normativo, que por su valor cognoscitivo y metodológico pueden ser aplicables
a las economías de la región, en general, y a la ecuatoriana, en particular.
METODOLOGÍA
Para el desarrollo de la investigación se utilizó el método lógico histórico, de la
dialéctica materialista. Se consultaron documentos originales publicados por la
CEPAL, a partir de los cuales se sistematizaron las principales ideas de esa institución
con respecto al problema analizado.
RESULTADOS
Fue a finales de los años 1980s que, en el seno de la CEPAL, aparecieron nuevas
reflexiones teóricas que trascendían los problemas del ajuste aplicado a la región
5
y se
fueron gestando nuevas concepciones en torno al desarrollo.
6
De ese modo, el año 1990
marcaría el inicio de un nuevo período para el pensamiento económico de la institución,
el neoestructuralismo.Es en ese marco teórico que se va configurando en la CEPAL y
que se delinea especialmente en el nuevo siglo, donde deben ser analizadas las ideas
cepalinas en torno al desarrollo agrícola y su expresión en propuestas de política para el
sector.
5
En condiciones de neoliberalismo ―... el difícil escenario latinoamericano llevó a la CEPAL a abandonar su
enfoque de largo plazo para concentrarse en los problemas inmediatos: crisis fiscales, endeudamiento excesivo,
amenazas y concreciones de hiperinflación. Consecuentemente, en el seno de la CEPAL, partiendo de la
inevitabilidad del ajuste, comenzó a gestarse un debate con respecto a la naturaleza de este y el modo de
realizarlo; quedaba en un segundo plano la promoción del desarrollo y el esfuerzo intelectual se orientaba
hacia cómo enfrentar las negociaciones con los deudores y si debía aplicarse una terapia de choque o un
gradualismo…‖, (Medina, 2009, p.15).
6
Simultáneamente, a nivel internacional surgían trabajos que introducían diversos conceptos de desarrollo y
suponían la posibilidad de alcanzar este en los marcos de la Globalización Neoliberal.
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El desarrollo agrícola en las ideas contemporáneas de la CEPAL:
El neoestructuralismo concibe la reorientación de la industria hacia los mercados
externos, favoreciendo crecientemente las vinculaciones hacia atrás y hacia adelante a
partir de los recursos agrícolas. Para ello, se hacía necesario reconsiderar las políticas
sectoriales ―…sobre la base de privilegiar medidas que garanticen el fortalecimiento
recíproco de la agricultura con la industria y de ambos con los servicios…‖, (CEPAL,
1990). Con tal propósito, igualmente importante resultaba la incorporación de progreso
técnico de manera sistemática y deliberada(CEPAL, 1990).
Partiendo del diagnóstico de la realidad regional, destacaba que ―… cuando la
producción agropecuaria se sustenta en un enclave exportador y en una gran masa de
pequeños productores de cultivos destinados al consumo interno, y cuando la industria
se desarrolla al amparo de un proteccionismo indiscriminado y sin un vínculo
sistemático con el sector agrícola, se desaprovechan las potencialidades dinamizadoras
de la articulación entre la industria y la agricultura, se acentúa la heterogeneidad
estructural en el agro y se amplían los desequilibrios urbano-rurales‖ (CEPAL, 1990).
Asimismo, en sus ideas en torno al desarrollo sustentable, la CEPAL ha destacado las
afecciones relacionadas al uso de la tierra principal recurso para el desarrollo agrícola- y
las aguas, entre otros recursos naturales, así como la insuficieincia de políticas públicas
que orienten y controlen el manejo de éstos.
En el nuevo siglo, especialmente hacia finales del decenio, en correspondencia con el
contexto regional e internacional, CEPAL ha hecho particular énfasis en el desarrollo
agrícola. En ello ha influido la conjunción de una serie de factores, entre los que figuran:
el alza de los precios de los productos agrícolas; su relación con el incremento del precio
de los combustibles fósiles; el aumento de la demanda mundial de alimentos; el
incremento de la demanda de China importante socio comercial de la región; la
heterogeneidad de las economías regionales; los altos niveles de inequidad social y su
relación con el acceso a la canasta básica de alimentos; la necesidad de garantizar la
seguridad alimentaria, entre otros factores.
El vínculo entre agricultura y variables económicas, sociales, ambientales, se percibe
en obras recientes de la institución, (CEPAL, 2000; 2006; 2008; 2011). Esta resalta la
contribución del sector a la oferta de alimentos y a la seguridad alimentaria, la
generación de empleo, la ocupación del territorio nacional dedicado a la actividad
agrícola-ganadera y sus primeras etapas industriales, la generación de encadenamientos
productivos, la contribución a las exportaciones, y como fuente estratégica de energía
alternativa. Destaca el papel que puede desempeñar la agroindustria
7
como fuente de
competitividad y aprendizaje tecnológico, en pos de promover la diversificación
productiva a través del aprovechamiento de los recursos naturales (CEPAL, 2008).
CEPAL potencia los encadenamientos productivos con vistas a avanzar hacia una
economía integrada internamente, la cual define como aquella que:
…tiene un denso conjunto de vínculos insumo-producto entre sectores productivos,
un alto nivel de articulación sectorial entre lo rural y lo urbano, entre bienes de
consumo y bienes intermedios, y una estructura de demanda tal que una alta
7
Entiéndase como agroindustria ―…el conjunto de procesos de producción, transformación y comercialización
de un bien, esto es, la secuencia de operaciones técnicas necesarias para colocar un producto en el mercado,
fundada en una cierta división del trabajo entre empresas. Las cadenas agroindustriales pueden
descomponerse en unidades de producción, transformación, comercialización y prestación de servicios, que
establecen una amplia gama de relaciones entre sí. De este modo es posible identificar formas de organización
intermedias entre la unidad menor (la empresa) y el conjunto del sector industrial‖, (Sotomayor, 2011, p.91).
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proporción de la producción interna se vende a los perceptores de salarios (una
articulación de alto nivel entre salarios, consumo y producción)…‖, (CEPAL, 2006,
p.55).
En sus diagnósticos, la CEPAL señala la acentuación de la heterogeneidad agraria en las
economías regionales.
8
Esta ha estado marcada por la coexistencia de pequeñas
explotaciones agrícolas, de subsistencia, con grandes empresas, incluso de carácter
transnacional, que tienden a profundizar las brechas de productividad existentes y
reproducen un esquema de desigualdad en la distribución de la tierra, (CEPAL, FAO,
IICAl, 2011). Al respecto, ya había planteado con anterioridad que ―…la inequidad en el
acceso a la tierra es uno de los determinantes históricos de la desigualdad en la
distribución de la riqueza y el ingreso en nuestra región…‖ (CEPAL, 2000). En este
sentido, CEPAL ha enfatizado que el acceso a la tierra es una condición primordial, pero
insuficiente para mejorar las condiciones de eficiencia y equidad en la producción
agrícola.
Este planteamiento provoca dos reflexiones. Por un lado, hay que señalar que si bien
establece una relación directa entre la distribución de la riqueza en la agricultura y el
desarrollo general del sector, el alcance y efectividad de sus propuestas se ven limitados
porque no incluye explícitamente en sus obras ideas normativas acerca de una reforma
agraria que signifique cambios en el régimen de propiedad sobre la tierra.
9
Por otro lado, es de destacar, no obstante, que tales aseveraciones muestran la evolución
del pensamiento cepalino; subyace en ellas una idea que sería importante considerar por
aquellas sociedades donde se construyen proyectos alternativos a la lógica del capital: no
existe una correspondencia automática entre la imprescindible transformación de las
relaciones de propiedad y la esperada eficiencia económica.Si bien el análisis de las
relaciones sociales de producción es esencial en el diseño e implementación de las
transformaciones necesarias para el desarrollo en general, y el desarrollo agrícola en
particular, la adecuada ponderación, además, de los factores tecno productivos,
constituye una importante lección que se desprende del estudio de las obras cepalinas.
Sin desconocer que la esencia y, por ende, el carácter y alcance de las políticas que se
implementen está dado por las transformaciones en la tenencia de la tierra, las
transformaciones de las relaciones de propiedad, por sí solas, no garantizan el desarrollo
automático del sector; se hace necesario el diseño de políticas encaminadas a su
potenciación que contemplen los elementos objetivos y subjetivos que intervienen en el
proceso.
En la medida que los altos niveles de inequidad social se han convertido en un
elemento disfuncional al propio sistema capitalista, por las consecuencias sociales,
económicas, políticas, ambientales- que provocan, CEPAL ha acentuado su empeño por
combatirla. Señala la necesidad de proteger al pequeño productor, así como el papel de
los servicios públicos para el desarrollo del sector agroalimentario, en pos de tratar de
eliminar la pobreza y, más específicamente, la pobreza rural. Para CEPAL, la
polarización existente en las sociedades latinoamericanas limita el desarrollo agrícola, en
particular, y el desarrollo nacional, en general; destaca que mientras más distribuida se
8
Destaca: ―…en pocos sectores es tan evidente como en la agricultura la coexistencia de grandes unidades
productivas enfocadas a la exportación, donde se trabaja en la frontera del conocimiento, junto a millones de
explotaciones campesinas de agricultura de subsistencia, en las que prevalecen niveles de productividad no
muy diferentes de los que existían a mediados del siglo pasado‖, (CEPAL, 2011, p.12).
9
En los años 1970s, el debate llevado a cabo en la institución en torno a los estilos o modalidades de
desarrollo, tuvo como uno de sus principales ejes el reconocimiento que se le otorgaba a la reforma agraria
9
y
la redistribución del ingreso, como base fundamental para un crecimiento más homogéneo y justo.
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encuentre la riqueza en la agricultura, menores serán las desigualdades para alcanzar un
modelo agrícola, económico y social más justo.
En sus diagnósticos resalta los problemas de viabilidad de las pequeñas explotaciones
agrícolas y de la agricultura por cuenta propia,
10
vinculados, entre otros factores, a bajos
niveles de escolarización, empleo de tecnologías tradicionales y falta de acceso al
crédito. Muestra así la preocupación por ―…aquel grupo de personas que por la vía
agrícola le es difícil aumentar sus ingresos, además de que poseen limitada
competitividad y escasos activos‖ (Dirven, 2007).
Con un enfoque holista, CEPAL incorpora al análisis los efectos de la globalización
en sus múltiples dimensiones y los desafíos que esta le impone a los pequeños
productores, al tratarse de un entorno profundamente competitivo. Señala que en ese
contexto, debido a la evolución hacia mercados impulsados por el consumo, los
agricultores de pequeña escala deben competir en mercados mucho más exigentes y
competitivos en términos de productividad, fiabilidad, calidad y homogeneidad de los
productos, puntualidad de las entregas y, además, hacer frente a las condiciones de pago,
lo cual significa nuevos y muy difíciles retos para enfrentarlos por sí solos.
Efectivamente, se produce una competencia desleal entre pequeños y grandes
productores, con nefastas consecuencias para los primeros.
11
Señala Dirven que, en la práctica, a lo interno de las economías regionales, tal
situación está vinculada, entre otros factores, a la falta de profundidad en las reformas
agrarias realizadas, las cuales se caracterizaron por no combatir las inequidades en
cuanto al acceso al agua, crédito, mercado, en comparación con las grandes empresas
transnacionales. A esto habría que añadir, en correspondencia con lo plateado
anteriormente, que en su mayoría las reformas no significaron una redistribución
profunda de las tierras existentes.
Esto está relacionado, además, con los problemas de voluntad política en la mayoría
de los países de la región, para proteger, financiar y proporcionar infraestructura,
educación y capacitación en materia de agronomía, veterinaria, tecnología industrial y de
alimentos, economía, y medio ambiente, a los pequeños productores. Ellos son los más
vulnerables en el sistema de relaciones que se establece; además, como señala CEPAL,
gran parte de la población en situación de pobreza vive en áreas rurales y está, de una
forma directa o indirecta, vinculada a este sector.
12
Si no se le presta atención a la cada
vez más difícil situación que enfrentan las pequeñas explotaciones agrícolas, pueden
tender a su desaparición, lo cual tendría necesariamente consecuencias, no sólo
económicas, sino también sociales y políticas de gran repercusión.
13
10
CEPAL emplea este término como sinónimo de agricultura familiar y de explotación de pequeña escala para
cubrir limitaciones de información, (Dirven, 2007, p.62).
11
Obsérvese que entre 1989 y el 2005, según Dirven (2007, p. 62), hubo un descenso de los ingresos de la
mayoría de las pequeñas explotaciones agrícolas en la región, además de una lenta mejora de la productividad
y escasa participación en la cadena de valor orientada a los mercados en expansión.
12
A pesar de todos los inconvenientes enfrentados por las explotaciones de pequeña escala, mostrados
anteriormente, ―…la tendencia histórica ha demostrado que continúan dominando el paisaje agrícola en el
mundo en desarrollo, independientemente de su eficiencia o capacidad para mejorar sus condiciones de
ingreso, empleo, producción y autoconsumo de alimentos. No obstante, a menos que los encargados de
formular las políticas adopten una nueva agenda para la agricultura de pequeña escala, existe el riesgo de que
su espacio económico se vuelva cada vez más exiguo‖, (Dirven, 2007, p.81).
13
En este sentido, se podría señalar como ejemplo, el conflicto que se presenta en Colombia en torno al
problema agrícola.
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Un aspecto relacionado con este tema, según apunta Dirven, es cómo los sistemas de
tenencia de la tierra afectan la eficiencia de la agricultura de pequeña escala, no solo en
términos de tenencia legal, sino también en términos de ubicación geográfica, calidad de
la tierra, topografía, proximidad con otras explotaciones agrícolas, infraestructura
circundantes —caminos, sistemas de irrigación, mercados— servicios públicos y
privados. Señala que consideraciones de eficiencia e influencias de presiones políticas
parecen haber dirigido la investigación, desarrollo y la provisión de infraestructura hacia
las grandes explotaciones agrícolas.
Para CEPAL, un sector agrícola dinámico que logre incrementos del valor en su
producción e incremente los ingresos por unidad producida, representa una condición
fundamental, ya que puede contribuir al desarrollo nacional y a la reducción de la
pobreza, especialmente la rural. Pero en esto influyen ―…el desarrollo de infraestructura,
el cambio tecnológico, la estructura productiva
14
y la estructura de producción en cuanto
a la distribución inicial de la propiedad y tenencia de la tierra…‖, (Valdés A. et al.,
2010, p.13). De ahí la importancia de incorporar a la agricultura los adelantos
tecnológicos, para hacerle frente al aumento progresivo y acelerado de la producción de
alimentos y otros productos agroindustriales como son: textiles, bioenergía, pupa, papel,
entre otros, (Zepeda, 2004).
Por otro lado, CEPAL aboga por el uso de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TICs) como una herramienta para incrementar los niveles de
productividad, sostenibilidad y transparencia, en el logro de la inclusión social o
bienestar ciudadano de los habitantes en las zonas rurales. Al respecto expresa: ―…las
innovaciones representadas por las TIC se deben ver como complejos procesos de
cambio socio-técnico y cultural, donde no solo la tecnología en sí misma, sino también
los factores sociales y políticos desempeñan un papel importante‖, (CEPAL, 2011,
p.119). Al respecto, se percibe que la institución está abogando por lograr la apropiación
social de la transformación tecnológica que representan las TIC, objetivos difíciles de
alcanzar en sociedades muy inequitativas y donde la heterogeneidad estructural está
acentuada en gran medida por los intereses de las empresas transnacionales.
Sobre la inversión extranjera directa agrícola y agroindustrial, CEPAL se refiere a la
ola de adquisiciones de tierras agrícolas que está teniendo lugar en al menos diez países
de la región, además de Brasil y Argentina;
15
mientras, la IED colocada en la
agroindustria se refiere solamente a seis países.
16
Al respecto, se percibe una posición
crítica moderada, al señalar someramente el impacto directo que puede tener la IED en
las economías regionales y rurales, con alcance para gran parte de la población,
particularmente la rural que depende esta actividad y que en la región se identifica con
los hogares más pobres, según la propia institución ha señalado (CEPAL,2012). Aunque
señala positivamente la reacción de algunos gobiernos regionales, como el de Argentina,
al limitar al 15 % la posesión de tierras por extranjeros, no explicita las consecuencias
económicas, sociales, ambientales, e incluso políticas que pueden tener tales
adquisiciones; estas responden realmente a la lógica del capital, aunque se presente
como objetivo la satisfacción creciente de la demanda de alimentos, forraje y
14
La composición de la producción que puede ser más o menos intensiva en empleo de personal
sin calificación(Valdés A. et al., 2010, p.13).
15
Con relación a la IED acumulada en la agricultura entre el 2005 y el 2011, estos fueron
receptores del 41 % y 13 % , respectivamente (CEPAL, 2012, p.91 y 92).
16
La mayor parte de estos flujos (98,8%) se quedaron en el Brasil (49,9%), México (37,9%) y la
Argentina (11%)(CEPAL, 2012, p.97).
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biocombustibles a nivel mundial y regional. Sí explicita, no obstante, que las decisiones
políticas de los gobiernos cumplen un papel clave en la orientación de la IED.
Por otra parte, considera crucial que los servicios públicos estén encaminados al
desarrollo, construcción y mantenimiento de las infraestructuras, así como a incorporar
los avances de las nuevas tecnologías del conocimiento en los procesos productivos
agrícolas, elevando y capacitando desde lo local a los productores.
Obsérvese que, con relación a todo lo planteado anteriormente, en las sociedades
latinoamericanas se requiere de la participación del Estado como el actor fundamental
del cambio estructural que debería acontecer, de modo que pondere y defienda no solo
los intereses de los productores rurales, sino los intereses nacionales, de las mayorías. En
este sentido, CEPAL, sin dejar de considerar al mercado, le otorga al Estado un papel
importante en la conducción consciente del proceso de desarrollo.
CEPAL no concibe al Estado como productor directo, lo cual podría constituir
elemento susceptible de crítica en las actuales condiciones, ante el imperativo de
producir más alimentos y garantizar el acceso a este de grandes masas de la población.
Lo concibe como el coordinador del proceso, gestor de proyectos agrícolas integrados,
promotor de las actividades innovadoras, de modo que alcancen la esfera nacional, y
articula diferentes sectores productivos. En su opinión, deberá garantizar los vínculos del
sector agrícola con los diferentes sectores y actores, entre los que destaca el aparato
universitario de ciencia y tecnología, la banca de fomento, los laboratorios públicos y
privados de (I+D+i); mientras, su función en el ámbito social estaría orientada a lograr
un mayor bienestar social, eliminar la pobreza y, más específicamente, la pobreza rural.
A partir de lo abordado, se puede afirmar que existe un incremento notable de la
presencia de la problemática agrícola en las ideas contemporáneas de la CEPAL. Esto se
ha puesto de manifiesto, por un lado, en la identificación de una agenda pendiente para
la región, donde señala la necesidad de: invertir en capital humano; fomentar la
asociación y las redes de empresas; reducir costos de transacción y transporte; mitigar
riesgos; invertir en sistemas de inocuidad y en medidas fito y zoosanitarias; seguir
tendencias de calidad, trazabilidad y buenas prácticas agrícolas; fomentar exportaciones,
y prepararse para las negociaciones internacionales (CEPAL, 2007, p. 44-46). Por otro
lado, se expresa en una propuesta de políticas para el desarrollo del sector.
Propuestas de políticas de desarrollo del sector agrícola:
En primer lugar, es preciso señalar quelas ideas cepalinas, que a continuación se
relacionan, por su valor metodológico deben constituir punto de partida de cualquier
diseño de políticas en función del desarrollo agrícola en la región. Estas son:
1. Las políticas agrícolas por sí solas no son suficientes para promover el desarrollo
del sector; este depende, entre otros factores, de la dinámica global de la
economía (CEPAL, 2011).
2. Dada la magnitud de la población latinoamericana y la diversidad de productores
agrícolas, se hace necesario aplicar un paquete de políticas con un enfoque
integral del desarrollo(CEPAL, 2006).
3. La heterogeneidad del sector agrícola impone la necesidad de un diagnóstico
adecuado y evitar la aplicación de políticas de talla única en el tratamiento a los
productores.
4. Se requiere una visión sistémica que permita dimensionar las ventajas y
desventajas de cada agricultura nacional (Sotomayor, 2011)
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5. En la implementación de la política sectorial, cada cadena o rama productiva
requiere una estrategia específica, de mediano y largo plazo, y esta exige la
coordinación de todos los actores (Sotomayor, 2011, p.90)
CEPAL hace un llamado a evitar la implementación de políticas homogéneas, lo cual se
basa en el tratamiento particularizado a cada productor. No limita la distinción entre
ellos al tipo de propiedad, sino incluye elementos territoriales, sociales, entre otros, en
busca del mayor grado posible de especificidad para diferenciarlos y poder lograr un
tratamiento más efectivo. Al respecto, propone la formulación de políticas con un
enfoque de cadenas productivas que, considerando la heterogeneidad estructural
existente, permita dirigir los diferentes instrumentos hacia los eslabones de la cadena
que correspondan, según su capacidad competitiva y tipo de inserción (2007, p.44).
17
Promueve políticas selectivas orientadas, con mayor énfasis, hacia aquellos grupos de
personas a quienes, por medio de la vía agrícola, les resulta difícil aumentar sus
ingresos, cuentan con escasos activos, baja productividad y competitividad, además de
que presentan muy escasa participación en la cadena de valor.
Consciente de la importancia del cambio estructural para el desarrollo de las
economías latinoamericanas, ha enfatizado en la articulación productiva, lo cual supone
abandonar la segmentación prevaleciente entre los distintos sectores económicos para
desarrollar enlaces hacia adelante y hacia atrás. De ahí que promueva la articulación
entre el sector agrícola y el industrial, basados en el desarrollo de cadenas
agroindustriales con un enfoque territorial, de modo que contribuya a la articulación del
sistema productivo nacional. Considera que la creación de los encadenamientos
productivos en torno a los recursos naturales, no debe comprender solo a la producción
primaria, sino a todos los eslabones que se articulen en torno al complejo agroindustrial,
y que deben existir las mejores condiciones para su empleo, a fin de elevar los
rendimientos, la eficiencia y la diversificación en la producción.
Para el desarrollo del sector, resulta importante la insistencia en la generación de
conocimiento y su aplicación a la esfera productiva, la diversificación de la estructura
productiva, y la prestación eficiente de servicios de infraestructura (CEPAL, 2008, p.83).
Destaca la relación que se establece entre diversificación e innovación productiva, ya
que permitiría incorporar una mayor cantidad de bienes al proceso productivo y
redundaría en incrementos de la productividad. Según CEPAL, ―…uno de los
determinantes principales de la diversificación productiva es la innovación, definida en
forma amplia, para incluir no solo cambios radicales sino también pequeñas mejoras en
el diseño de productos y en la calidad, en el proceso productivo y en su organización, en
la comercialización y la logística…‖ (CEPAL, 2008, p.83).
Sin embargo, como bien advierte, esto no ocurre de forma espontánea, por lo que
requiere de la atención de políticas públicas que logren solventar las fallas de
coordinación e información en el campo. Señala que cuanto mayor sea la generación de
conocimiento y los encadenamientos del sector agrario con el resto de la estructura
productiva, mayor será el impacto de la innovación en la productividad y el crecimiento
económico nacional (CEPAL, 2008).
En ese mismo sentido, promueve la sustitución de exportaciones. Según CEPAL,
para lograr un desarrollo acelerado, hay que promover exportaciones de manufacturas
con base agrícola, además de implicar a la industria en el fortalecimiento de la
17
Tal distinción incluye, más específicamente, el tipo de producto elaborado, las maquinarias utilizadas, el
grado de incorporación de las TICs, el grado de escolaridad, entre otros.
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agricultura y de ambos con los servicios, con el objetivo de obtener las ventajas del
progreso técnico.
Promueve la creación y/o fortalecimiento de aglomeraciones organizadas en torno a los
recursos naturales; en especial, a través de la profundización de las redes, los
encadenamientos productivos y de las sinergias de las empresas que intervienen en ellas,
con vistas a industrializar y procesar las riquezas, así como a desplegar las actividades
proveedoras de insumos, de servicios de ingeniería y equipos. En su opinión, mientras
más rápido los agentes económicos aprendan a explotar las riquezas naturales que ofrece
la región, más rápido se lograría obtener las ventajas del progreso técnico (CEPAL,
2005).
Para el caso de los países pequeños, cuyos mercados internos son muy reducidos,
destaca la posibilidad de crear un nuevo tejido productivo moderno en pequeña escala,
sobre todo en actividades agroindustriales vinculadas con la demanda generada por el
sector turístico(CEPAL, 2006). Considérese que la demanda generada por ese sector es
altamente selectiva y exigente en cuanto a la preparación y presentación de los productos
con base agrícola, lo cual contribuiría al desarrollo de la agroindustria y, por ende, al
desarrollo del país; o sea, ayudaría en la preparación y venta de productos agropecuarios
con alta calidad, con mayor valor agregado, que luego se podrían exportar en
condiciones de competitividad —además de incrementar la calidad en lo que a
satisfacción del mercado interno se refiere—, lo que sobrevendría en una captación de
ingresos netos, tanto en la moneda doméstica como en divisas.
Asimismo, considerando que las limitaciones de tierra existente en algunos países
restringen la expansión de la actividad agrícola, CEPAL promueve un mayor
aprovechamiento de esta, lo cual requiere de la incorporación de nuevas tecnologías con
vistas a su explotación más intensiva, pero sobre bases sostenibles.
18
En este sentido,
señala la necesidad de redoblar los esfuerzos dirigidos a fomentar la investigación
agrícola, la transferencia de tecnología y la innovación (CEPAL, 2011). Sin embargo, es
oportuno señalar que CEPAL no hace mención a la redistribución de tierras ociosas,
según la bibliografía consultada.
Propone revertir la subinversión en la agricultura y dirigir mayores recursos a la
investigación en innovación vinculada a ella, para lo cual se requiere reencauzar el
destino de los recursos públicos del sector agropecuario, que hoy en día se orientan en su
mayor parte a subsidios de diversos tipos; además, propone fomentar la inversión
privada en el sector (CEPAL, 2011). En relación a ello, también propone facilitar el
acceso a créditos y activos productivos, entre otros, a través de la inversión en
infraestructura pública, lo cual considera como condiciones necesarias para el
fortalecimiento tanto de la agricultura como del empleo rural(Dirven, 2007).
CEPAL aconseja lograr una reorganización productiva de la agroindustria, de modo
que se creen enlaces con el sector biotecnológico, por las grandes ventajas y
potencialidades que este presenta en el desarrollo de nuevas aplicaciones y procesos de
cultivos genéticamente modificados, más fuertes y resistentes a las diferentes variedades
de plagas, tratamientos con inoculantes, micro propagación de plantas, control biológico
y marcadores moleculares, además del control de calidad, servicios de asesoramiento
18
Al respecto, expresa que ―…son variadas las tecnologías actualmente disponibles, pero se hace necesario
ajustarlas o desarrollarlas según las necesidades de cada país. Para ello son fundamentales la investigación y
las actividades asociadas, como la formación de recursos humanos, la disponibilidad de recursos financieros y
la generación de incentivos para inversionistas y académicos, entre otras…‖, (CEPAL, 2011, p.44-45).
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tecnológico, servicios de producciones piloto y la extracción de recursos naturales, entre
otros, en pos de lograr producciones más eficientes con un mayor valor agregado, que
permitan aumentar los niveles de productividad (CEPAL, 2008). Indiscutiblemente, este
sector tiene potencialidades para brindar una gama de servicios adaptables a los
requerimientos de cada productor agrícola, generando valor agregado a sus
producciones, además de que consolidan estrategias de apropiación de la innovación y
difusión en la fase agrícola.
En relación con la trasformación productiva, hace énfasis en que las pequeñas
explotaciones agrícolas deben pasar de cultivos de subsistencia con poca elasticidad de
demanda, a actividades adaptables al sistema de producción familiar que ofrezcan, al
mismo tiempo, la perspectiva de un ingreso sostenible y condiciones para su
capitalización (CEPAL, 2000). Hace un llamado a la no concentración de las
producciones agrícolas en un único bien, de modo que una estrategia de diversificación
productiva les permita minimizar riesgos.
Recomienda que en los contratos donde se legalicen las relaciones entre los
agricultores y las empresas agroindustriales y agroexportadoras, se incorporen en su
gestión una serie de actividades de asistencia técnica y financiera —ajustadas según sus
necesidades— para los pequeños y medianos agricultores, con el objetivo de modernizar
sus procesos productivos y de poscosecha, a través de las continuas mejoras de las
técnicas de producción y diversificación de sus exportaciones agrícolas(Tejo, 2000).
Además, resalta la necesidad de asociación entre ellos, lo que, en su opinión,
permitiría ―…mejorar los sistemas de transferencia tecnológica, reducir los costos de
insumo y equipos, aumentar el poder de negociación frente a los intermediarios y la
agroindustria y crear empresas comerciales o agroindustriales de propiedad de los
propios productores e infraestructura común‖(CEPAL, 2000, p.244).
También, prioriza las políticas de desarrollo rural orientadas a la creación de empleo
productivo agrícola e inversión en recursos humanos (CEPAL, 1990), para incentivar la
incorporación y permanencia de la fuerza laboral en el sector. Asimismo, promueve el
establecimiento de mecanismos que sean capaces de vincular el aumento de la
productividad con los aumentos en los niveles de remuneración.
Hace especial énfasis en que se deberá fomentar y desarrollar la agricultura en
materia de educación, investigación y desarrollo. Pero no concibe a la educación y el
conocimiento como un servicio social básico, sino como uno de los pivotes del progreso
técnico, a través de la capacitación de los trabajadores que permita la incorporación
continua de valor agregado en las producciones agrícolas, así como garantizar la
estabilidad de fuerza de trabajo, mediante políticas económicas y sociales que detengan
la migración rural-urbana. El convertir a la agricultura en una fuente sistemática de
empleo constituye un elemento importante en función no sólo del desarrollo agrícola
sino también el desarrollo económico y social de la nación.
Se hace necesario, en palabras de la institución ―…el desarrollo de inversiones
complementarias en capital humano, base de conocimientos, instituciones e
infraestructura, en particular la relacionada con las tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC)…‖ (CEPAL, 2004, p. 225). No se trata solo de invertir y recibir
innovaciones a través de la importación de equipos e insumos, sino también
innovaciones derivadas de la investigación y desarrollo nacional en empresas y en
instituciones públicas, para adaptar y utilizar eficazmente los conocimientos
desarrollados en otras partes del mundo, siendo imprescindible la integración y
desarrollo de las capacidades locales con el desarrollo y fomento de la agricultura. De
ahí que señale su importancia en la inclusión de los habitantes de zonas rurales: ―…su
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ausencia o precariedad puede provocar que regiones o generaciones enteras sean
separadas de las oportunidades de un desarrollo más rápido e inclusivo‖ (CEPAL, 2011,
p.119). Además, entre los efectos directos de las TIC en las actividades productivas de
zonas rurales, señala: mejoras en el seguimiento y el pronóstico de siembras, cosechas y
producción; reducción de riesgos sistémicos vinculados a eventos climáticos, a la
volatilidad de los precios y a la propagación de enfermedades transfronterizas vegetales
y animales; facilitación de las transacciones y del desarrollo de innovaciones a lo largo
de las cadenas de producción (CEPAL, 2011, p.119).
CEPAL propone sustituir, en las organizaciones rurales, las estructuras jerárquicas
piramidales por nuevas estructuras flexibles más horizontales, basadas en el intercambio
de la información y en el aprovechamiento de iniciativa, creatividad y responsabilidad
laboral, lo cual constituye un elemento de gran importancia, sobre todo en las economías
con alto grado de centralización.
Además, en términos de desarrollo social, considera que deben crearse las
condiciones en el campo para una maternidad responsable, programas de atención
materna infantil, programas de capacitación a trabajadores, y ampliar la cobertura de
seguridad social.
Por otra parte, CEPAL no pierde vista a la problemática ambiental y su incidencia
en el desarrollo, fundamentalmente en el sector agrícola. De ahí que reconozca la
necesidad de afrontar los desafíos del cambio climático y anticiparse a sus efectos, de
modo que se logre tomar medidas para adaptar la agricultura a las nuevas condiciones
(CEPAL, 2011).
19
Vinculado a lo anterior, y enfocada hacia el territorio, propone la utilización del
Sistema de Información Geográfica (SIG) para desarrollar agricultura de precisión,
20
lo
cual sería posible actualmente, debido a los avances científicos, el desarrollo de las TIC,
y la incorporación de nuevas máquinas y equipos (Sotomayor, 2011, p.127).
Como se puede apreciar, las políticas cepalinas se corresponden con el enfoque
multidimensional del desarrollo que la identifica. Ellas incluyen las esferas económica,
política, social, ambiental, orientadas no solo al crecimiento del sector sino alcanzar un
desarrollo integrado de este con la economía nacional.
19
―Los efectos del calentamiento global y de las alteraciones en los patrones usuales de las lluvias ya empiezan
a ser evidentes en algunos cultivos, tanto en los trópicos como en las zonas templadas. Los cambios en el
clima son fenómenos de largo plazo, pero es necesario anticiparse a sus efectos, para lo cual se deben realizar
investigaciones y generar información que ayude a tomar medidas de corto plazo dirigidas a adaptar la
agricultura a las nuevas condiciones climáticas, (CEPAL, 2011, p.46).
20
Este enfoque ha adquirido plena legitimidad en los años recientes, cuando ―… las exigencias de
competitividad han conducido a la aplicación de la agricultura de precisión en las explotaciones empresariales,
haciendo posible una gestión de la variedad espacial a nivel intrapredial que se ha traducido en muy buenos
resultados. Además, se logra con este enfoque una mejor integración de tres dimensiones de la competitividad
—los costos de producción, la calidad y la sostenibilidad ambiental— que tradicionalmente no eran
convergentes. De esta forma, en los últimos años han tenido gran desarrollo las estrategias de producción
centradas en la diferenciación, destinadas a generar productos con más identidad local y otros atributos de
calidad…‖, (Sotomayor, 2011, p.168)
―…La noción de calidad constituye la base sobre la cual se construye la agricultura del mañana. En un sector
como el mercado de alimentos, donde la demanda evoluciona en forma rápida, solo se insertarán con éxito los
productores y las empresas agroindustriales capaces de organizarse para participar en la definición de las
nuevas normas y estándares de calidad o para adaptarse prontamente a ellas…‖, (Sotomayor, 2011, p.90)
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DISCUSIÓN
Luego del análisis de las ideas neoestructuralistas y determinar su valor normativo para
el desarrollo de la región, corresponde debatir sobre su pertinencia para el caso de la
economía ecuatoriana.
Ecuador es un país con un alto grado de concentración de la tierra; acentuada
durante el periodo neoliberal, ha llegado a alcanzar un índice de GINI de 0,81. El 46,3
% de las tierras son propiedad del 0,68 % de la población nacional. Las propiedades de
menos de 5 hectáreas representan el 64 % de las unidades y el 6,53 % de las superficies
(promedio de 1,4 hectáreas). Las de más de 500 hectáreas constituyen el 0,16 % de las
unidades y el 16 % de las tierras (promedio de 1.400 hectáreas). Los minifundios de
menos de 0,5 hectáreas, que son 165.000 en el país, es decir, la mitad de las pequeñas
propiedades, no permiten la reproducción social del campesino y constituyen una zona
de pobreza. La situación no cambió fundamentalmente desde el último censo agrario
que tuvo lugar antes del gobierno de Alianza País; en 2014, las unidades de producción
de menos de 10 hectáreas cobraban el 76 % del total, pero ocupaban el 12 % de las
tierras de agricultura (Houtart, 2014).
En Ecuador, las explotaciones agrícolas familiares representan el 88 % de las
fincas totales, el 41 % del total de las hectáreas sembradas con una media de 7 hectáreas
por cada unidad familiar.
Ello fue acompañado de una acelerada deforestación que afectó, entre 1990 y
2000, 74.300 hectáreas por año y entre 2000 Y 2008, 61.800. En 10 años (2000 a
20010)eso significó una pérdida de 618.000 hectáreas (Atlas, 2011:3), por extensión de
la frontera agrícola, de las actividades petroleras y mineras y de la urbanización
(Houtart, 2014).
No obstante haber disminuido la pobreza rural, que descendió entre el 2006 y
2013, del 60,6 % al 40,7 % (Telégrafo, 18.11.13), esta sigue siendo significativa. Tal
descenso fue resultado en gran medida del Bono de Desarrollo Humano y también de
una doble nueva orientación nacional: políticas generales de adecuación entre la canasta
básica y el ingreso (96,6 % en 2013) y de un mejor acceso a servicios públicos de salud
y de educación, pero demuestra la necesidad de un enfoque sistémico, integrado, para
enfrentar el desarrollo rural en relación con los objetivos de desarrollo nacional.
La existencia de grandes extensiones de tierras explotadas por los agronegocios las
confinan a las prácticas de monocultivos y producción de biocombustibles, ocupando
muy a menudo las tierras más fértiles A ello se añade que tienden a absorber la pequeña
agricultura, por apropiación de tierras o por contratos, a la vez que disminuyen las
ofertas de empleo. . (Houtart, 2014).
A ello se añade que en Ecuador, según el Censo Agrario, apenas el 37% de
unidades de agricultura familiar campesina tiene acceso al riego, frente al 63% de la
agricultura empresarial, lo que contribuye a explicar sus bajos niveles de productividad.
La heterogeneidad de la agricultura familiar impone la necesidad de diagnósticos
apropiados encaminados al logro de un adecuado diseño de políticas públicas, que
sobrepase el enfoque antipobreza y potencie el papel que pueden desempeñar en pro del
desarrollo nacional.
En las zonas rurales existen otras actividades económicas, junto con las agrícolas,
que demandan un sistema de políticas para el desarrollo rural, más allá del desarrollo
del sector. En el país se pueden mencionar: ecoturismo, servicios, agroindustrias.
Existen en el país bases institucionales para el desarrollo agrícola, de manera que
se convierta en uno de los factores claves de la estrategia de desarrollo nacional. Así lo
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demuestra la Constitución de 2008 y los dos Planes Nacionales 2007-2013 y 2013-2017,
así como la estructura del Ministerio de Agricultura y la existencia de centros de
formación, entre otros.
CONCLUSIONES
El énfasis más reciente de la CEPAL, con respecto al desarrollo agrícola, responde
especialmente al contexto regional e internacional, a la vez que se ha ido acentuando su
concepción multidimensional del desarrollo latinoamericano. En este sentido, CEPAL ha
formulado propuestas de política para las economías de la región, considerando las
necesidades e imperativos del sector y su larga tradición en Latinoamérica.
CEPAL aboga por el tránsito hacia patrones agrícolas que generen un mayor valor
agregado en sus producciones, especialmente mediante la incorporación de innovaciones
tecnológicas; con un enfoque sistémico, aborda el desarrollo del sector y su relación con
el sistema productivo nacional.
Igual importancia le concede a la dimensión social del proceso de desarrollo
agrícola y, con este, al tratamiento diferenciado, incluyente, según tipología de los
productores.
En las ideas cepalinas es posible identificar elementos de valor no solo
cognoscitivo, sino también metodológico y práctico, al formular políticas concretas que
ameritan un estudio profundo. Se hace necesario apropiarnos de lo más valioso del
pensamiento económico de una institución de notable prestigio regional e incorporar a
nuestra concepción aquellos elementos que, por su carácter general, pueden ser
aplicables a nuestras actuales condiciones y características propias.
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