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e-ISSN 2528-8075/ VOL 5/No. 3/SEPTIEMBRE – DICIEMBRE/2020/pp. 40-50
Unidad de Cooperación Universitaria. Universidad Técnica de Manabí. Portoviejo. Ecuador
Planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Estudio de caso: Gobierno Autónomo
Descentralizado municipal de Portoviejo
Development plans and land use planning. Case study: Municipal Decentralized Autonomous
Government of Portoviejo
“Roxana Jaqueline Arteaga Demera”
1
*
“Norberto Pelegrín Entenza”
2
“Susetty Gómez García”
3
Resumen
La dependencia fiscal de los gobiernos locales ha sido motivo de inmovilización de la gestión, lo que ha limitado el despliegue de la
inversión pública en función de las prioridades territoriales, todo por la invisibilidad otorgada a los instrumentos de planificación local.
La investigación presenta un caso de estudio en el Gobierno Autónomo Descentralizado municipal del cantón Portoviejo, cuyo objetivo
fue evaluar la efectividad de su sistema de planificación, reflejada en la calidad de su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Se
desarrolló un estudio explicativo, con un enfoque mixto, no experimental, basado en el análisis documental, la observación, la aplicación
de encuestas y entrevistas; el estudio de caso y la estadística descriptiva, a partir de una matriz de indicadores que fueron evaluados con
estos instrumentos. Como resultado, se revelan algunos avances positivos en el sistema de planificación de este gobierno local, que bien
podrían orientar a otros niveles de gobierno, además, se identifican las limitaciones existentes, cuya incidencia es principalmente a nivel
nacional. Es necesario repensar la planificación local con una visión de sostenibilidad y derecho a la ciudad, con una gobernanza
responsable y una participación real de todos los actores involucrados en el desarrollo local.
Abstract
The fiscal dependence of local governments has been a cause for the immobilization of management, which has limited the deployment of
public investment based on territorial priorities, all due to the invisibility given to local planning instruments. The research presents a
case study in the Municipal Autonomous Decentralized Government of the Portoviejo canton, whose objective was to evaluate the
effectiveness of its planning system, reflected in the quality of its Development Plan and Territorial Organization. An explanatory study
was developed, with a mixed, non-experimental approach, based on documentary analysis, observation, the application of surveys and
interviews; the case study and descriptive statistics, based on a matrix of indicators that were evaluated with these instruments. As a result,
some positive advances are revealed in the planning system of this local government, which could well guide other levels of government,
in addition, existing limitations are identified, whose incidence is mainly at the national level. It is necessary to rethink local planning with
a vision of sustainability and the right to the city, with responsible governance and real participation of all the actors involved in local
development.
Palabras clave/Keywords
Desarrollo; planificación; ordenamiento territorial; gobierno local/Development; planning; territorial ordering; local government
*Dirección para correspondencia: rarteagademera@yahoo.es
Artículo recibido el 19 - 11 - 2020 Artículo aceptado el 13 - 12 - 2020 Artículo publicado el 30 - 12 - 2020
Conflicto de intereses no declarado.
Fundada 2016 Unidad de Cooperación Universitaria de la Universidad Técnica de Manabí, Ecuador.
1
Estudiante de la maestría de investigación en Desarrollo Local, Instituto de Posgrado, Universidad Técnica de Manabí, Ingeniera en Auditoría, Portoviejo, Ecuador,
rarteagademera@yahoo.es
,
https://orcid.org/0000-0002-2444-4074
2
Universidad Técnica de Manabí, Docente e investigador, Doctor, Portoviejo, Ecuador, norbepelegrin@gmail.com
,
https://orcid.org/0000-0001-7445-7423
3
Universidad Técnica de Manabí, Docente e investigador, Magister, Portoviejo, Ecuador, susettylore@hotmail.com
,
https://orcid.org/0000-0001-8593-1979
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Planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Caso de estudio: Gobierno Autónomo Descentralizado municipal de Portoviejo
Arteaga Demera, Pelegrín Entenza, Gómez García
Unidad de Cooperación Universitaria. Universidad Técnica de Manabí. Portoviejo. Ecuador
1. Introducción
Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT), revisten
una gran importancia y significación, pues según el Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), contienen las directrices
principales que permiten la gestión concertada y articulada del territorio.
Su objetivo es ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones
estratégicas de desarrollo de cada territorio. En los tres niveles de
gobierno, provincial, cantonal y parroquial se deben articular los planes
entre sí, considerando, lo normado para la regulación del uso y ocupación
del suelo.
Se elaboran siguiendo un proceso de al menos tres fases, que se
representan en la figura 1, que incluye diagnóstico, propuesta y modelo
de gestión.
Figura 1. Contenidos mínimos del PDOT.
Fuente: Guía para la formulación/actualización del Plan de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial (PDOT) Cantonal (Secretaría Técnica
Planifica Ecuador, 2019).
La fase de diagnóstico es de vital importancia dado que permite
identificar la situación actual del territorio, sin embargo, requiere un
cambio de enfoque para mejorar su construcción. A juicio de los autores,
es necesario hacer las siguientes reflexiones para fortalecer los resultados
que se esperan de esta fase:
- Los componentes sobre los cuales se desarrolla el diagnóstico
deben estar atados a la visión de desarrollo que tiene el gobierno
local.
- Los sistemas locales de información se encuentran debilitados,
se requiere que el Estado genere información local.
- La información del diagnóstico, necesita tener un carácter
estratégico. La conexión entre el diagnóstico y la propuesta es
vital.
En la fase de propuesta, el objetivo debe ser planificar y ordenar el
territorio, fortalecer las potencialidades y minimizar las problemáticas a
través de programas, proyectos, planes y procesos.
La fase de modelo de gestión obliga a considerar el vínculo entre los
objetivos estratégicos, la política pública y las estrategias de articulación,
por esa razón deben estar claramente definidos en el plan, para garantizar
la funcionalidad del modelo.
Este instrumento, debe convertirse en la hoja de ruta de la gestión
pública de los gobiernos locales, además de ser el sustento de la acción
política de sus gobernantes. La técnica, orientada al pensamiento del
desarrollo humano sostenible, para devolver a las personas el derecho a la
ciudad, es lo que permitirá el verdadero desarrollo de una localidad.
Ecuador, ha dado un paso importante al referirnos a la construcción y
aprobación de un marco constitucional que busca cambios en el modelo
de pensar y actuar sobre el desarrollo, y sitúa el buen vivir como un nuevo
paradigma. En ese nuevo escenario, la planificación del desarrollo es
fundamental para la organización, dirección, y control de la gestión
pública, la garantía de los derechos ciudadanos, el fomento de la
participación ciudadana y el control social, la construcción de un sistema
económico social, solidario y sostenible, el equilibrio territorial, y
propiciar a través de la política pública, la convivencia armónica y el
desarrollo humano.
La vigente Constitución del Ecuador (Asamblea Nacional
Constituyente de Ecuador, 2008), en el título VI, capítulo II, reconoce la
acción de la planificación y dentro de ella, garantiza los derechos de la
población. La planificación nacional está considerada como un deber del
Estado; el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas se
refiere al fortalecimiento de procesos participativos y de planificación
para el desarrollo (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010b); el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización,
destaca la necesidad de incentivar la participación ciudadana en el
desarrollo territorial (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010a), desde esta
visión, la construcción del territorio deseado (planificación prospectiva),
es el producto de la visión concertada de quienes integran una población.
La solvencia institucional de los gobiernos locales es casi siempre una
de las causas de la inmovilización para visionar y ejecutar una propuesta
de desarrollo integral de sus territorios, por lo que es necesario desarrollar
procesos disruptivos basados en metas y orientados a resultados de corto,
mediano y largo plazo, que superen la gestión de la administración pública
tradicional y emprendan liderazgos locales de los gobiernos autónomos.
A nivel local, el desafío de la formulación de los Planes de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial sigue estando en el debate público, se trata de
la consolidación del desarrollo y del ordenamiento de los territorios, que
plantee acciones tendientes a abordar problemáticas locales muy fuertes,
con miras a transformar las condiciones de vida de las personas, a generar
inclusión y movilidad económica equitativa en la sociedad.
Desarrollar un proceso de planificación real, responsable, coherente,
y al que se le asignen recursos, aportará a la construcción de un modelo
de Estado menos centralista, que enfatice en una visión de desarrollo
sostenible del territorio, donde la territorialización de la política pública
enfocada en la reducción de brechas de inequidad y desigualdad, y la
satisfacción de necesidades básicas de la población, sean una prioridad.
La actuación de las dinámicas locales, previstas en los planes de
desarrollo, debe aportar a la consolidación de un nuevo modo de
acumulación y redistribución, donde la articulación de las intervenciones
públicas en todos los niveles de gobierno reafirme el rol redistributivo del
Estado.
Estos desafíos exigen al Estado Central y a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados la aplicación de mecanismos de coordinación sectorial
y local, que contribuyan en la construcción del modelo territorial deseado.
Si bien las bases normativas, jurídicas y legales están determinadas
por el órgano máximo de regulación que es la Constitución de la
República; se comparten los criterios de Alburquerque (2004) cuando
expresa que, en los niveles territoriales existe una elevada disparidad en
el desarrollo de las localidades, y un débil sistema de planificación local,
entendiéndose a la planificación como lo menciona Alonso & Otero
(2020), como una gestión integral que prioriza programas, proyectos,
planes, y procesos, que de concretarse ya sea con fuentes de
financiamiento internas o externas; podría mejorar las condiciones de vida
de la población.
Frente a las inequidades estructurales determinantes para el desarrollo
de un territorio y de la población en su conjunto, reafirmando que por
mandato constitucional existen los marcos legales, jurídicos,
administrativos y de participación ciudadana que norman y determinan
sistemas y procesos orientadores del desarrollo local, y de la acción
pública sectorial en los territorios, surgen las interrogantes ¿qué causas
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provocan las brechas existentes entre el estado actual y el estado deseado?
¿qué falta por hacer a los gobiernos locales y a la sociedad?
La investigación, muestra un estudio de caso, desarrollado en el
Gobierno Autónomo Descentralizado municipal de Portoviejo, un cantón
capital de provincia, cuya población proyectada al 2020 por el Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos INEC es de 321.800, lo que significa
que es el cantón mayormente poblado de la provincia, a más de ser
catalogado por la Cátedra UNESCO como ciudad intermedia (menos de 1
millón de habitantes y acoger a más del 50% de la población en la zona
urbana). Por sus características territoriales endógenas ejerce una
influencia notable sobre el resto de los cantones.
El modelo de administración del gobierno municipal se basa en una
gestión por procesos enfocada en resultados, que ha sido referencia local
y nacional, a tal punto que en agosto del año 2020 recibió el
reconocimiento del programa Modelo Ecuatoriano de Calidad Excelencia,
nivel comprometido, del Ministerio de Trabajo; galardón que se le ha
asignado al primer y único municipio del país.
Con el afán de contribuir en el fortalecimiento de la gestión local a
través de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial PDOT, se
desarrolla este caso de estudio. El objetivo del artículo fue evaluar la
efectividad del sistema de planificación del Gobierno Autónomo
Descentralizado municipal del cantón Portoviejo, reflejada en la calidad
de su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
1.1. Marco teórico
La palabra desarrollo usualmente ha sido relacionada a los avances y
progresos en el campo económico. La Real Academia Española traduce al
desarrollo como la “evolución progresiva de una economía hacia mejores
niveles de vida”, mientras que, cuando se refiere a las personas, se define
como progreso, bienestar, modernización, crecimiento económico, social,
cultural o político. En las ciencias sociales y la política, el desarrollo alude
a un amplio abanico de asuntos académicos y prácticos (RAE, 2017).
Gudynas (2018) afirma que el sentido convencional del desarrollo, y
en particular la llamada “economía del desarrollo”, se popularizó
inmediatamente después de la segunda guerra mundial, como respuesta
práctica a la pobreza y a la distribución de la riqueza. Se distinguieron por
un lado los países desarrollados, y por el otro, las naciones
subdesarrolladas, entre ellas América Latina.
Poco tiempo después comenzaron a aparecer los primeros
cuestionamientos y debates para separar “desarrollo” de “crecimiento”, es
decir los aspectos cualitativos de los cuantitativos, pues era necesario
involucrar aspectos ambientales sociales y culturales, y no solamente
económicos, en ese sentido, Sen (2000) propone que el desarrollo requiere
la eliminación de importantes fuentes de la ausencia de libertad como son
la pobreza y la tiranía, oportunidades económicas escasas y privaciones
sociales sistemáticas, falta de servicios públicos e intolerancia de estados
represivos.
El Banco Mundial (2020) menciona que alrededor del 55% de la
población mundial, esto es 4 200 millones de habitantes, viven en
ciudades. Se cree además que esta tendencia continuará, y que, en el 2050,
la población urbana se duplicará; 7 de cada 10 personas vivirán en
ciudades.
En ese sentido, en territorios urbanizados, se necesitarán proyectos
colectivos de ciudad que no se basen tan solo en el desarrollo de
infraestructuras físicas y en el consumo descabellado de recursos, sino que
desde los gobiernos locales se planifique ese crecimiento poblacional
garantizando el acceso a servicios básicos.
Una de las teorías más recientes y que a juicio de los autores tiene un
enfoque desafiante y acertado, es la del desarrollo sostenible, al poner de
manifiesto la prioridad de la satisfacción de necesidades presentes y
futuras, garantizando el equilibrio entre el crecimiento económico, el
cuidado del medio ambiente y el bienestar social, lo que resulta muy
complejo, sobre todo en países con economía de capital.
El desarrollo sostenible, es un enfoque predominante en la actualidad
a nivel mundial, que hace énfasis a la degradación progresiva del medio
ambiente como uno de los grandes problemas actuales, y que tiene que
ver con el comportamiento humano y su capacidad de transformar el
ambiente que le rodea, en sentido se coincide con los postulados de
Gómez (2020) cuando plantea la necesidad de generar condiciones
políticas para el desarrollo de este modo de producción.
En ese sentido, CEPAL (2018) en su publicación Agenda 2030 y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible los define como una oportunidad para
construir una agenda política para la sostenibilidad económica, social y
ambiental del mundo.
Así también UNESCO (2017), promueve la educación para el
desarrollo sostenible (EDS), que tiene que ver con la generación de
condiciones que provoquen un cambio de actitudes y conductas que nos
conduzcan a sociedades más sostenibles; para lograrlo se necesita un
cambio en los estilos de vida y en la forma de pensar y actuar, y es allí
donde el sistema educativo cumple un rol importante introduciendo
nuevas pedagogías.
Un aporte que no puede quedar de lado es la teoría del “desarrollo a
escala humana” promovido por el economista chileno Manfred Max-
Neef, que se basa en tres postulados centrales: el desarrollo se enfoca en
las personas y no en los objetos, distingue satisfactores de necesidades, y
la pobreza es un concepto plural que depende de las necesidades
insatisfechas (Max-Neef et al., 2010). A partir de este acertadísimo
postulado es que se desarrollan ciudades para la gente como lo dice Gehl
(2014).
Una reivindicación en el sistema de planificación territorial es
alcanzar espacios al servicio de la gente y no que la gente se ubique a
disposición de la ciudad o del mercado, sin embargo, esto aún se debate
entre las políticas públicas y acciones organizativas de las propias
personas.
El desarrollo sostenible de la mano con el desarrollo a escala humana,
nos hacen pensar desde vientos esperanzadores, sobre todo porque se
colocan en el debate público, de sectores académicos, de gobierno, de
organizaciones sociales, la concepción del desarrollo no como un asunto
menor, sino como un factor determinante para la vida y progreso de los
pueblos; paralelo a ello se requieren instrumentos sobre los cuales se
asiente esa visión de desarrollo, y es el rol que deben cumplir los planes
de desarrollo y ordenamiento territorial para propiciar el desarrollo local.
Blanco (2003) menciona que el desarrollo de los territorios no es
sinónimo de desarrollo municipal, sino que se trata de un proceso
impulsado desde abajo hacia arriba, apoyado en las capacidades
endógenas de los territorios, como también lo menciona Quispe (2016),
sin embargo Castellanos (2017), contrariamente refiere que desarrollo
local es un tema del gobierno local, dado que implica lo administrativo y
la gestión, aunque refiere también que no debe reducirse a ello, pues
necesita procesos en un nivel más alto.
Se considera que es fundamental que este proceso este liderado
principalmente por los gobiernos locales, en conjunto con la comunidad,
las asociaciones o empresas locales, y de ser necesario algunas
instituciones de apoyo presentes en el territorio, sin embargo, es
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fundamental la inclusión de actores externos que sean parte de la
propuesta de desarrollo sin tener que limitarse a ello.
Por su parte CEPAL (2015) plantea algunas consideraciones
importantes coincidentes con Riffo (2017):
- No todos los territorios están igualmente preparados para
enfrentar los procesos de apertura y globalización.
- Hay un gran nivel de disparidad territorial que requiere distintos
tipos de intervención.
- Las capacidades técnicas y liderazgos en las localidades son
desiguales.
- La lógica del desarrollo integral y apoyo al desarrollo productivo
no es un discurso generalizado en lo local.
Lo que aún sigue en debate, es la forma en que se construye el
desarrollo local y el rol de la población, lo que no queda duda es que en la
actualidad este tipo de desarrollo se caracteriza por su carácter autónomo,
donde la fuerza de sus recursos y de las capacidades propias de sus
habitantes controlarán el proceso a través de las iniciativas de desarrollo
local. Estas decisiones sin duda pueden enriquecerse cuando se expanden
al exterior, pues es necesaria la convergencia de varios territorios en
procesos de desarrollo.
Alonso & Otero (2020) plantea que el desarrollo local difiere de la
política clásica de ordenación del territorio en que su objetivo no es la
localización de inversiones en el espacio, sino del fomento de nuevas
actividades productivas y empresariales desde planteamientos de
desarrollo endógeno y sostenible en el territorio, lo que a juicio propio se
considera un desacierto que la localización de inversiones en el espacio
no sea una prioridad, dado que los recursos locales no son suficientes para
generar condiciones de desarrollo en los territorios, no basta la generación
de actividades productivas que ensanchen la oferta frente a una demanda
que carece de capacidad adquisitiva, la economía de subsistencia no
supera pobreza, al contrario engrandece los cinturones de precariedad, y a
la hora de planificar programas y proyectos se debe tener claro el modelo
de desarrollo que se pretende aplicar.
No cabe duda de que para que exista desarrollo local integral y
sostenible deben generarse articulación público-privada que priorice las
iniciativas locales. En la publicación de CONGOPE (2017) se señala que
dentro del sector privado existen múltiples empresas locales cuya
responsabilidad social corporativa está orientada no solo a la mitigación
de aquellos aspectos negativos derivados de su actividad, sino a generar
un valor añadido social que permita mejorar el bienestar del entorno en el
que se encuadran.
Se coincide con lo señalado por los autores en tanto que la
responsabilidad social del sector privado debe corresponder a las
condiciones de mejora que tiene el propio sector por el giro de su negocio,
pero hay que ser cuidadosos de no promover un Estado de bienestar, que
tienda al paternalismo con los más “pobrecitos” de la localidad, ese
enfoque además de ser excluyente es denigrante, pues se trata de generar
equidad, a partir del derecho que tienen las personas a una vida digna, y
al goce y disfrute del territorio, lo que se conoce como derecho a la ciudad;
el desarrollo local por ende debe promover condiciones de justicia social.
El derecho a la ciudad no es una propuesta nueva (ONU, 2018), se
trata de un concepto multidimensional y un movilizador social objeto de
la acción gubernamental (Brenes et al., 2014). El término apareció en
1968 cuando el filósofo y geógrafo francés Henri Lefebvre tomó en cuenta
el impacto negativo sufrido por las ciudades en los países de economía
capitalista, con la conversión de la ciudad en una mercancía al servicio
exclusivo de los intereses de la acumulación del capital. Este autor señala
que, entre los derechos básicos de los ciudadanos, se debía incluir el
derecho a vivir en territorios propicios a la convivencia y pluralidad de
usos diversos, en los cuales los equipamientos públicos sean factores de
desarrollo colectivo e individual (Molano, 2016).
La conceptualización del territorio es fundamental cuando se
profundiza en los enfoques de la planificación, en ese sentido un enfoque
interesante es el planteado por Gómez (2008) cuando coloca al territorio
como un sistema construido socialmente en el que se articulan las
actividades de la población sobre el medio físico, con un enfoque en la
distribución del ingreso, dentro de la necesaria lucha contra la pobreza y
la desigualdad como lo analiza Alburquerque (2004).
El territorio nos da constantemente la posibilidad de ser disruptivos y
de reinventar, y a partir de esa filosofía, todas las ciudades que buscan
sostenibilidad empiezan a construir su visión, como lo explica Gardner et
al. (2016).
Históricamente, se ha concebido al “desarrollo” desde la planificación
de la obra pública y no desde las personas, lo que impide entender a la
planificación como una motivación de y para la transformación de las
relaciones entre las personas, es allí donde la planificación estratégica del
territorio se convierte en una herramienta para ganar, consolidar o
alcanzar la competitividad requerida para la inserción económico-social
(Castiella, 2016).
Güell (2019) frente a la planificación estratégica señala que la clave
está en orientar a los objetivos hacia la competitividad para la mejora de
la eficiencia de un sistema que busca resultados de calidad, y en ese
sentido, existen metodologías muy innovadoras que pueden ayudar a las
organizaciones en el desarrollo de sus planes.
Coincidencia que menciona Romero & Vidal (2018) a más de añadir
las metodologías innovadoras que se deben aplicar para el entendimiento
de los objetivos de competitividad (resultados) como objetivos de mejora
continua en la eficiencia.
La mejora continua, enfocada en la teoría de la calidad fue
desarrollada por el norteamericano Edward Deming, quien plantea este
ciclo como una herramienta basada en una serie de actividades para el
mejoramiento, que inicia con un estudio de la situación actual, durante el
cual se reúnen los datos que van a usarse en la formulación del plan para
el mejoramiento; una vez que este plan ha sido terminado, es ejecutado.
Después de eso, se revisa la ejecución para ver si se han producido los
mejoramientos anticipados. Si el experimento ha tenido éxito, se
emprende una acción final, tal como la estandarización metodológica,
para asegurar que los nuevos métodos se apliquen de forma continua para
el mejoramiento sostenido (Colorado, 2009).
Se trata del conocido ciclo PHVA, que significan Planificar, Hacer,
Verificar y Actuar que como lo menciona Gómez (2015) puede aplicarse
a todos los procesos y al sistema de gestión de la calidad como un todo.
En Ecuador, con el afán de introducir a la administración pública en
la cultura de la excelencia y de los principios del GCT (Gestión de la
Calidad Total, TQM en sus siglas inglesas), se desarrolla el Modelo
Ecuatoriano de Calidad y Excelencia alineado al ciclo PHVA, con el
objetivo de impulsar a las instituciones públicas a su mejora permanente
a fin de satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la
ciudadanía de acuerdo con resultados cuantificables (Ministerio de
Trabajo, 2018a,b).
Bajo el enfoque de calidad, el planeamiento estratégico es un esfuerzo
organizacional, definido y disciplinado, que busca que las instituciones
definan con la mayor claridad posible sus acciones y sus objetivos de
futuro (Andía, 2016).
En esa línea el Project Management Institute (PMI), advierte que los
objetivos mal definidos constituyen un obstáculo para lograr una gestión
orientada a resultados y para evaluar si los resultados han sido alcanzados,
y bajo esa primicia sugiere que, al definir los objetivos, se eviten objetivos
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vagos o de interpretación dudosa, mientras más detallado sea el objetivo,
mejor será su comprensión y mayores las probabilidades de que sea
alcanzado. En ese sentido plantea que los objetivos deben ser: específicos,
mesurables, alcanzables, realistas, y definidos en el tiempo (Siles &
Mondelo, 2018).
El proceso de prever el futuro es muy diferente de la planeación a largo
plazo o la planificación prospectiva; el primero, a menudo, es
simplemente la extrapolación de tendencias actuales. La prospectiva es
más que tratar de anticipar el futuro y prepararse en forma apropiada;
implica la convicción de que lo que hace la institución ahora puede influir
en los aspectos del futuro y modificarlos.
En esa misma línea, es propicio mencionar que la dinámica de la
actividad prospectiva ha generado una diferenciación muy amplia de
prácticas en diferentes niveles y escalas de intervención (global, sectorial,
institucional, territorial e interterritorial). Esto señala una agenda de temas
a largo plazo para promover el cambio estructural en la región, donde se
requiere que el Estado asuma un rol más activo y que la planificación
desempeñe un papel crucial en el diseño y la implementación de políticas
públicas para el desarrollo (Máttar & Perrotti, 2014).
Los trabajos de prospectiva están adquiriendo creciente importancia
en los países avanzados. Según Bitar (2016), su volumen ha aumentado
sostenidamente, y se han multiplicado los estudios realizados por
gobiernos, organismos internacionales, universidades o centros
independientes.
Bajo esta tendencia de la planificación, el cantón Portoviejo desarrolla
su planificación con una visión prospectiva: Plan Portoviejo 2035, que
contiene el plan de uso y gestión de suelo (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2016, 2019); un instrumento regulatorio de notada importancia
que supera las serias limitaciones y los impedimentos de los sistemas de
planeamiento urbano que tienen nuestros países tanto para implementar
políticas eficaces que prioricen y orienten la promoción, crecimiento y
desarrollo urbano de las ciudades, como para regular suficientemente la
participación del sector privado o la simple elaboración de planes y
normas legales de las actividades urbanas, que en sentido amplio pueden
llegar a condicionar el rol estatal en la planificación urbana y en la gestión
de proyectos arquitectónicos, y pueden permitir encontrar recursos que
financien ciertos programas de interés colectivo (Abramo et al., 2016).
Por otro lado, Noguera (2016) menciona que uno de los principales
escollos a los que se enfrenta la planificación es la circunscripción de los
planes a lo políticamente correcto, tanto en lo concerniente al resultado
que el tomador de decisión prefiere esperar como aquello que sea
compatible con la costumbre de planificación de gobierno, lo que pondría
en riesgo la planificación estratégica y la visión prospectiva del desarrollo
local y del ordenamiento del territorio.
2. Materiales y Métodos
La investigación devela los avances y limitaciones existentes en el
sistema de planificación del Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal del cantón Portoviejo, reflejada en la calidad de su plan de
desarrollo y ordenamiento territorial. Es una investigación aplicada, un
estudio de tipo explicativo al establecer relaciones causa-efecto entre las
variables que inciden en la eficacia de los PDOT.
Según los datos utilizados, es de tipo mixta, es decir cuantitativa-
cualitativa y no experimental; se basó fundamentalmente en el análisis
documental, la observación, la aplicación de encuestas, y entrevistas; el
estudio de caso y la estadística descriptiva. Se aplicó además la
triangulación disciplinaria, metodológica, de datos, fuentes e
investigadores.
Para la estructuración de la investigación, se desarrolló una matriz que
contiene los principales indicadores a ser evaluados, para determinar las
fortalezas y limitaciones que presenta el GAD Portoviejo en su sistema de
planificación, como se muestra en la tabla 1.
Tabla 1.
Indicadores evaluados
Fuente: Elaboración propia.
La población estuvo conformada por el universo o conjunto de
personas que intervienen en el proceso de planificación del Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Portoviejo,
responsables de la calidad de su plan de desarrollo y ordenamiento
territorial.
Se aplicó un muestreo no probabilístico, de tipo intencional a criterio
de los investigadores que dividieron la población en tres muestras de
grupo:
Grupo 1: estuvo conformada por funcionarios públicos con cargos de
especialistas y analistas identificados como delegados de planificación de
las direcciones cantonales de desarrollo institucional, desarrollo
territorial, desarrollo social y desarrollo económico, cuyo trabajo está
vinculado con el sistema de planificación del GAD Portoviejo. Esto dio
un total de 22 personas.
No. Componente Indicadores
Niveles de
gestión
1
Número de procesos levantados
para la ejecución y control del
PDOT
Estratégico
2
Número de reportes sobre
seguimiento al cumplimiento de
metas
Operativo
3
Número de reprogramación de las
metas del PDOT
Operativo
4
Número de reuniones con las
áreas del GAD para informar
estado de las metas
Táctico
5
Número de reportes de avances
de metas al ejecutivo local
Estratégico
6
Número de reportes de avances
de metas al legislativo local
Estratégico
7
Índice de prosperidad de
ciudades
Estratégico
8
Porcentaje de avance de los
objetivos estratégicos
Estratégico
9
Porcentaje de avance de los
programas
Táctico
10
Porcentaje de avance de los
proyectos y planes
Operativo
11
Índice de capacidad de
endeudamiento
Táctico
12
Índice de capacidad operativa de
los gobiernos locales municipales
Táctico
13 Financiero Índice de dependencia fiscal Estratégico
14 Financiero
Porcentaje de fondos no
reembolsables
Operativo
15 Financiero
Porcentaje de fondos
rembolsables de fuentes
nacionales e internacionales
Operativo
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Arteaga Demera, Pelegrín Entenza, Gómez García
Unidad de Cooperación Universitaria. Universidad Técnica de Manabí. Portoviejo. Ecuador
Grupo 2: estuvo conformada por los servidores de la dirección
cantonal de planificación para el desarrollo, dando un total de 13 personas.
Grupo 3: estuvo conformado por los directores cantonales de
planificación para el desarrollo, desarrollo institucional, desarrollo
territorial, desarrollo social y desarrollo económico, dando un total de 5
personas.
La tabla 2 muestra la aplicación de las técnicas e instrumentos a cada
grupo poblacional.
Tabla 2.
Relación entre las técnicas e instrumentos aplicados
Fuente: Elaboración propia.
3. Resultados
El Estado central y la gestión pública estructurados bajo una lógica de
planificación sectorial no han alcanzado el desafío de pasar a una
planificación territorial por objetivos, enfocada en resultados, que
privilegie la articulación con las localidades, a fin de construir una visión
de política pública como un todo estructurado. En ese marco, se ha
evidenciado que los lineamientos postpandemia para la actualización de
los PDOT, emitidos por el órgano rector de la planificación, no han sido
definidos para cada nivel de gobierno en correspondencia a sus
competencias, sino que aborda ejes generales quedando a discreción de
cada gobierno local su adaptación.
No se evidencia una propuesta estructurada desde la planificación
nacional del ejecutivo que articule acciones de corto y mediano plazo en
los territorios, en post de la recuperación sanitaria y económica por la que
atraviesa el país en los actuales momentos.
Institucionalizar el proceso de planificación en los GAD, es de notada
importancia, dado que de ese modo se convierte en un proceso sistémico
y estructurado que garantiza el cumplimiento de las metas propuestas por
el GAD. En ese sentido, la figura 1 muestra los pasos para institucionalizar
el proceso de planificación y ordenamiento territorial de nivel cantonal,
establecidos en la guía para la formulación/actualización del PDOT
cantonal vigente, emitido por la Secretaría Técnica Planifica Ecuador.
Figura 1. Principales pasos para la institucionalización de la
planificación.
Fuente: Guía para la formulación/actualización del PDOT cantonal
emitido por la Secretaría Técnica Planifica Ecuador (Secretaría
Técnica Planifica Ecuador, 2019).
En el 100% de las encuestas aplicadas a los funcionarios del GAD
Portoviejo se incorporan preguntas que abordan estos pasos, cuyos
resultados evidencian que existe un equipo técnico que cumple los perfiles
de los puestos requeridos, bajo la estructura de la Dirección Cantonal de
Planificación para el Desarrollo, en cuyo mapa de componentes consta
como producto el PDOT, como lo muestra la figura 2.
Figura 2. Mapa de componentes.
Fuente: Dirección Cantonal de Planificación. GADM Portoviejo.
Adicionalmente el GAD basa su gestión en un sistema de
planificación bajo el enfoque de calidad, que determina la identificación
y sistematización de procedimientos. Para el caso de los PDOT existen
procedimientos vinculantes de la gestión de proyectos,
administrativa/financiera y de control.
La Dirección Cantonal de Planificación tiene una estructura
consolidada como se muestra en la figura 3; organizada de tal manera que
cumple el ciclo PHVA en el sistema de planificación del GAD. Planificar
y hacer que se desarrollen en la dirección de planificación estratégica y
gestión de la calidad, verificar en la coordinación de control de gestión y
actuar en la dirección de sostenibilidad, según la información de entrevista
otorgada por el director cantonal de planificación.
Figura 3. Orgánico de la Dirección Cantonal de Planificación.
Fuente: Dirección Cantonal de Planificación. GADM Portoviejo.
El sistema de información local del GAD se encuentra en proceso de
construcción, dado que el propio sistema nacional de información (SIN)
no se encuentra actualizado. La consolidación de la información requiere
permanente actualización, así como un sistema tecnológico que facilite el
procesamiento de los datos para su interpretación.
Actualmente, la plataforma de intranet municipal se encuentra en
funcionamiento, cuyo objetivo es facilitar el acceso de información
generada por el GAD a los propios funcionarios y el flujo de
Objetivo de la investigación
Tipo de
investigación
Población Técnicas Instrumentos
Documental No aplica
Análisis
documental
Fichas
De campo Grupo 1 - 2 Encuestas
Cuestionario de Likert
Grupo 3 Entrevistas
Libreta de notas y guía
de entrevistas
Evaluar la efectividad del
sistema de planificación del
gobierno Autónomo
Descentralizado municipal del
canrtón Portoviejo, reflejada en
la calidad de su Plan de
Desarrollo y Ordenamiento
Territorial
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comunicación. En dicha plataforma se encuentra el modelo de gestión del
GAD, que es una atribución del alcalde según el COOTAD, como se
evidencia en la figura 4, que contiene entre otras cosas la propuesta de
desarrollo para Portoviejo, reflejada en los planes de desarrollo, según lo
mencionado en la entrevista realizada al director cantonal de
planificación.
Figura 4. Intranet municipal GAD Portoviejo.
Fuente: GAD Portoviejo.
El 80% de los encuestados mencionan la existencia de un sistema de
información catastral como una ventaja para la definición de las categorías
de ordenamiento territorial del cantón Portoviejo, cuya cobertura como lo
muestra la figura 5, supera el 80% en las zonas urbanas y rurales,
información que es de mucha utilidad para la definición de programas
zonificados en territorio urbano y rural, según lo mencionado en la
entrevista al director cantonal de desarrollo territorial.
Figura 5. Mapa temático de cobertura predial en el cantón
Portoviejo.
Fuente: Dirección de Información, Avalúos, Catastros y Permisos
municipales (corte octubre del año 2020).
La Secretaría de Planificación a través del Índice de Cumplimiento de
Metas (ICM) mide el cumplimiento efectivo de la meta de resultado de
los planes de desarrollo y ordenamiento territorial en un período
determinado. Se evidenció, como se expresa en la figura 6, que el gobierno
local de Portoviejo ha cumplido hasta la fecha de apertura del sistema con
los reportes correspondientes.
Figura 6. Reporte de ICM.
Fuente: Secretaría Técnica Planifica Ecuador. Módulo SIGAD.
En las entrevistas realizadas a los cinco directores cantonales de
desarrollo territorial, social, institucional, económico, y de planificación,
referente al seguimiento de las metas de los programas y proyectos del
PDOT, estos manifestaron la puesta en marcha de un sistema informático
denominado “Portoviejo por Resultados” que incorpora una metodología
que aporta a la gestión de la información, como al registro, seguimiento y
evaluación permanente de la gestión institucional.
Como se expresa en la figura 7, el mencionado sistema parte del
registro de la información, la que se procesa en función de la dinámica
estratégica y operativa de las operaciones del GAD, a las que
eventualmente se realiza el seguimiento y control para detectar de manera
oportuna los riesgos que provocan atrasos o inmovilización en la
operación, para finalmente evaluar los resultados y tomar los correctivos
que permitan el cumplimiento de las metas planificadas.
Figura 7. Ventajas del sistema Portoviejo por Resultados.
Fuente: Manual de acceso, uso y administración del sistema
Portoviejo por Resultados. Módulo Operación.
La dependencia fiscal de los gobiernos locales es un indicador
determinante para la solvencia financiera y su capacidad de
endeudamiento, así lo señala en la entrevista el director cantonal de
desarrollo institucional. Tradicionalmente ha sido causa para la
inmovilización de los GAD en la generación del desarrollo, pues han
optado por manejar administraciones tradicionales cuidadosas de los
gastos corrientes y no han asumido el liderazgo de mejorar los ingresos
propios bajo eficientes sistemas de manejo de los servicios públicos, y un
adecuado manejo de la cartera municipal.
Se evidencia en la figura 8 un mejoramiento en el nivel de dependencia
por las transferencias del gobierno central entre los años 2014 al 2018. Lo
que el director cantonal de desarrollo institucional atribuye al
mejoramiento en la recaudación de ingresos propios.
Para el año 2019 se evidencia un ligero crecimiento, al respecto, el
director cantonal de planificación menciona que están trabajando en las
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estrategias para mejorar la recaudación tributaria y no tributaria del GAD,
aunque producto de la pandemia han tenido una rebaja en la captación de
los impuestos que alimentan los ingresos del GAD.
Figura 8. Índice de dependencia fiscal del GAD de Portoviejo.
Fuente: Diagnóstico estratégico del componente institucional del
Plan Portoviejo 2035.
Es propicio mencionar que a partir de la información bibliográfica
analizada, se evidencia que la Constitución plantea un nuevo modelo de
Estado para fortalecer los poderes locales, recuperar el rol de la
planificación; y define como características del mismo a la
descentralización y a la desconcentración, en ese sentido, un elemento
importante es el Modelo de Equidad Territorial en la Provisión de Bienes
y Servicios Públicos, previsto en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, basado en siete criterios
constitucionales, como se muestran en la figura 9, y cuyo espíritu era
eliminar las transferencias discrecionales y las prácticas clientelares,
garantizando que las asignaciones a los gobiernos autónomos
descentralizados sean determinadas de forma técnica y en base a las
características propias de cada territorio.
Figura 9. Modelo de equidad territorial.
Fuente: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización COOTAD.
Derivados del análisis del modelo, y a juicio de los autores, los
criterios de distribución son apropiados, dado que están orientados a la
consolidación de un Estado cohesionado y policéntrico, que permitirá
superar las desigualdades que existen en el territorio nacional, potenciado
con un modelo de descentralización nacional que se inspira en los
principios de solidaridad y equidad. Un estudio adicional merece el
análisis de aplicación de los criterios y sus resultados, dado que se
desconoce la información sobre el cálculo del modelo de equidad
territorial desde el Ministerio de Finanzas.
El 100% de las encuestas y el 100% de las entrevistas mencionan
conocer los objetivos estratégicos del modelo de desarrollo de Portoviejo.
En la entrevista al director cantonal de planificación, este señala que
los objetivos estratégicos guardan relación con uno de los índices de corte
internacional que mide la prosperidad de los territorios, teniendo en cuenta
tanto ingresos como bienestar, aunque menciona que generalmente ha
sido un indicador medido a nivel nacional, no ha sido aplicado a nivel
local, y por tanto no se tienen datos de resultados al respecto.
La figura 10 evidencia los doce objetivos estratégicos que según lo
señala en la entrevista el director cantonal de desarrollo territorial son
medidos con eventualidad según el procedimiento definido en la fase de
seguimiento y evaluación del PDOT.
Figura 10. Objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial.
Fuente: Dirección Cantonal del Planificación.
En la revisión bibliográfica se evidenció que según el índice de
prosperidad Legatum 2019, Ecuador se encuentra en el No. 80 de entre
167 países evaluados, donde reside el 99,4% de la población mundial. En
el año 2016, la Universidad FLACSO, con el auspicio de organismos
internacionales, como ONU Hábitat y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), preparó el primer reporte del índice de prosperidad
urbana, aplicado a 27 ciudades ecuatorianas. La investigación, utilizó
información del censo nacional de 2010 y de la encuesta de calidad de
vida de 2014, y consideró dimensiones, como productividad, desarrollo
de infraestructura, calidad de vida, equidad e inclusión social,
sustentabilidad ambiental, gobernanza y legislación.
Tras aplicar la metodología, se determinó que, según los estándares
internacionales, las ciudades ecuatorianas se ubican en rangos de
prosperidad moderadamente débil. Las conclusiones del estudio
establecen que las tres ciudades mejor posicionadas son Cuenca, Ambato
y Quito, las tres últimas en el estudio, en cambio, son Orellana, Morona y
Lago Agrio, y Guayaquil, Portoviejo y Riobamba se encuentran en el
medio de la tabla como se muestra en la figura 11.
Figura 11. Medición del Índice de Prosperidad.
Fuente: ONU Hábitat 2012.
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En el 100% de las entrevistas y encuestas realizadas se incluyeron
varias preguntas sobre los principales problemas y las principales ventajas
para la planificación de los PODT. Del análisis, procesamiento y
sistematización de los datos, se evidencian en la figura 12 y 13
respectivamente los resultados declarados por los entrevistados y
encuestados.
Se muestra en la figura 12 que los principales problemas en la
planificación de los PDOT se dan por la ausencia de información a escala
local, y por los lineamientos nacionales alejados de las realidades locales.
Al respecto, el 100% de los participantes coinciden en que son los
problemas medulares. El 88% señalan además que la disparidad en la
territorialización de las políticas públicas del Estado Central son un
problema, así como la ausencia de un sistema informático de seguimiento
y evaluación del plan, del cual el 50% de los participantes lo señalan como
uno de los problemas principales.
Figura 12. Principales problemas en la planificación de los
PDOT.
Fuente: Elaboración propia.
Así también se sistematizaron las principales fortalezas para la
planificación de los PDOT y se expresan de la siguiente manera (ver
figura 13):
Figura 13. Principales fortalezas en la planificación de los
PDOT.
Fuente: Elaboración propia.
El 100% de los encuestados y entrevistados mencionan que las
principales fortalezas están relacionadas con el conocimiento y dominio
de la autoridad local sobre el sistema de planificación, lo que ha facilitado
la institucionalización de los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial donde se define el modelo desarrollo que promueve el gobierno
local, a través de sus objetivos estratégicos. El 95% de los participantes
señala también como fortaleza el hecho de que exista un equipo de
profesionales preparados para el proceso de planificación y finalmente el
88% mencionan que la aplicación de un modelo de gestión que alinee el
sistema de planificación del GAD es también una de las principales
ventajas.
Se evidenció que el GAD Portoviejo, bajo el enfoque de un modelo de
gestión focalizado en la mejora continua, alcanzó el nivel de
“Comprometido” del Programa del Modelo Ecuatoriano de Calidad y
Excelencia liderado por el Ministerio de Trabajo.
Para los gobiernos locales queda el desafío de disrumpir prácticas
tradicionales en la gestión, que no han dado resultados en el desarrollo de
las localidades, a través de nuevos modelos del quehacer público, a partir
del reconocimiento de las principales deficiencias del territorio para la
transformación de las condiciones de vida de sus habitantes.
Los resultados de lo planificado frente a lo ejecutado determinan en
gran medida la efectividad de la operación de los planes de desarrollo,
pero no necesariamente garantizan la evolución del desarrollo de los
territorios. Por esa razón, es sumamente importante que en el transcurso
del proceso de planificación basado en modelos de calidad, se procure una
reflexión crítica de integración entre cada uno de los sectores o sistemas,
desde la validez del diagnóstico, pasando por el modelo territorial, hasta
el eficiente e integral modelo de gestión vigilando siempre la mayor
integración intersectorial posible que coadyuve a la consecución de los
objetivos estratégicos hacia la mejora de vida de la población y de sus
territorios.
4. Discusión
Se comprobó que el sistema de planificación del Gobierno Autónomo
Descentralizado municipal del cantón Portoviejo es adecuado, según los
estándares del Modelo Ecuatoriano de Calidad y Excelencia, lo que se
muestra en los resultados de esta investigación.
El Gobierno Autónomo Descentralizado municipal del cantón
Portoviejo ha adaptado su sistema de planificación a un modelo de corte
internacional llamado Excutium Premiun, que persigue estándares de
calidad.
El sistema de planificación le ha permitido al cantón organizar su
gestión financiera, a través del desarrollo de un programa que otorga la
responsabilidad a la directora financiera de reducir el índice de
dependencia fiscal, a través de estrategias de recaudación oportuna.
El sistema de planificación, expresado principalmente en el PDOT
como máximo instrumento de la planificación local, se encuentra
institucionalizado, en función de lo establecido por la Secretaria Técnica
de Planificación.
El conocimiento y dominio de la gestión de planificación por parte de
la autoridad municipal ha reforzado el ciclo de la planificación en la
institución, garantizado una visión estratégica del desarrollo a largo plazo
como bien lo señala Máttar & Perrotti (2014).
El sistema de información catastral de Portoviejo es de los más
avanzados a nivel nacional, un hecho importante, porque facilita la
planificación urbana y rural.
La planificación operativa se encuentra alineada a la planificación
estratégica, en función del modelo de gestión y planificación del GAD, un
modelo basado en la mejora continua, en concordancia con lo planteado
por Colorado (2009), buscando garantizar niveles de eficiencia y
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oportunidad en la dotación de servicios públicos en la generación de
política públicas.
A nivel nacional, es necesario institucionalizar la planificación
estratégica local y maximizar las estrategias necesarias para lograr y
sostener la articulación con la planificación nacional, y en buena medida
se podrá lograr a través de un sistema de seguimiento y control eficiente
entre lo que se planifica y ejecuta, como lo está desarrollando el GAD con
su sistema Portoviejo por Resultados.
Para el GAD Portoviejo, los PDOT no son un proceso meramente
normativo, están direccionados a la transformación territorial y al
desarrollo, a través de la motivación de organismos multilaterales para
invertir en Portoviejo. Es un instrumento que genera valor añadido y
promueve la competitividad local.
La planificación del desarrollo local debe estar focalizada a las
transformaciones territoriales bajo condiciones de sostenibilidad, eficacia
y legitimidad, derivado de la acción colectiva y territorializada de sus
pobladores que son corresponsables del progreso y bienestar de sus
territorios, en esa medida, uno de los objetivos estratégicos del GAD es
incrementar la participación ciudadana en el proceso de desarrollo del
cantón.
En términos generales, la evidencia del GAD de Portoviejo sobre la
institucionalización de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial,
mediante la definición de un equipo de trabajo que permanentemente
realice seguimiento y control al plan y se evalúen los avances de las metas,
podría ser un modelo aplicable en otros gobiernos locales.
Planificar el desarrollo de las ciudades no es una tarea sencilla, parte
de la aplicación del marco jurídico nacional y local establecido. En
Ecuador, en estos últimos años se han hecho esfuerzos importantes para
dotar a las diferentes organizaciones territoriales: gobiernos autónomos
descentralizados del nivel regional, provincial, cantonal y parroquial, de
planes de desarrollo y ordenación territorial, con el afán de evidenciar las
necesidades prioritarias y las fortalezas de cada localidad.
Dejar de planificar y ordenar desde un enfoque meramente
arquitectónico, es el desafío de los gobiernos locales, pues no basta una
“obra bonita”, es necesario la reconfiguración de las ciudades desde la
perspectiva humana, como lo señala Max-Neef et al. (2010), donde los
equipamientos urbanos y rurales estén destinados al uso de las personas,
en ese sentido los PDOT son el instrumento para hacer de las localidades,
espacios dignos de convivencia.
Seguir pensando que los PDOT son un simple documento que luego
de su aprobación, –trámite administrativo que se realiza para evitar una
sanción de la Súper Intendencia de Ordenamiento Territorial– no se
vuelve a saber de él; es un desacierto, es necesario que los gobiernos
locales asuman con responsabilidad la primera competencia determinada
en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Autonomía y
Descentralización COOTAD, que habla sobre la planificación del
desarrollo local.
Pese a los avances importantes que ha tenido el GAD Portoviejo en su
técnica planificadora, presenta limitaciones, sobre todo provocadas por
factores externos, relacionadas a la planificación nacional.
Es necesario fortalecer el sistema de información local, sobre todo en
la generación de datos socioeconómicos del cantón y la disponibilidad de
bienes y servicios públicos georreferenciados.
Desde el seguimiento y evaluación de la planificación, el Plan
Nacional de Desarrollo está acompañado por un sistema de monitoreo y
evaluación con el afán de conocer los impactos de la gestión pública y
generar alertas oportunas para la toma de decisiones, a partir de medir lo
programado frente a lo realizado (Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo, 2017).
Otra de las disparidades entre lo nacional y lo local es la
territorialización de las metas de la planificación nacional, sigue aún
lejana la posibilidad de valorar al territorio como el espacio donde se
concretan todas las metas propuestas.
La territorialización de las políticas públicas desde el Estado Central
está alejada de las verdaderas demandas de los territorios, los lineamientos
son generalmente a escala nacional, sin considerar las particularidades de
las localidades y sus capacidades institucionales.
En términos generales, es necesario para la ciencia reestructurar el
sistema de conocimientos respecto a los planes de desarrollo para la
organización de las localidades. La planificación del desarrollo va más
allá de la definición de metas e indicadores, incluye un proceso
responsable y organizado de la construcción de las ciudades a partir de las
necesidades humanas corresponsablemente con el entorno y la naturaleza
como lo enfoca UNESCO (2017).
Es imprescindible que los gobiernos locales en articulación con la
academia desarrollen estudios técnicos de medición del índice de
prosperidad local, definiendo un mínimo de indicadores de manejo
universal y público, para efectos de construir políticas públicas basadas
en objetivos estratégicos.
Urge un cambio de modelo, que rompa con las prácticas burocráticas
del momento, que garantice alternativas de desarrollo, sin caer en la visión
lineal y restringida del progreso. Los elevados niveles de pobreza son
producto de la desigualdad extrema, es un problema de orden político y
erradicarla debe ser para todos un imperativo moral, por eso se necesitan
planes eficientes, coherentes y transparentes que demanden al Estado
inversión pública de calidad y oportuna que apunte al logro de las metas
propuestas en los territorios.
A propósito de los eventos emergentes por los que atraviesan los
territorios, replantear la planificación y el ordenamiento territorial
constituye una oportunidad para devolver a las personas el derecho a la
ciudad, y como lo dice ONU (2018) los gobiernos locales tienen una
importante participación y una amplia responsabilidad.
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