Nullius: Revista de pensamiento crítico en el ámbito del Derecho e-ISSN 2737-6125
Marcelo Toala & Martha Macías
98 La participación ciudadana en la formulación de la política pública local
La participación ciudadana en la formulación de la política pública local: El caso de los
consejos barriales en el diseño del plan desarrollo en el cantón portoviejo 2014 – 2019
Citizen participation in the formulation of local public policy: The case of the neighborhood
councils in the design of the development plan in canton Portoviejo 2014 - 2019
Autores:
Johnny Marcelo Toala Rivas
Universidad Técnica de Manabí
ORCID: 0000-0003-2792-824X
Martha Floricelda Macías Barrezueta
Universidad Técnica de Manabí
ORCID: 0000-0002-3581-3533
Dirección para correspondencia: marcelotoalarivas@yahoo.com
Fecha de recepción: 23 de marzo de 2020
Fecha de aceptación: 28 de julio de 2020
Fecha de publicación: 30 de agosto de 2020
Citación/como citar este artículo: Toala, J., Macías, M., (2020). La participación ciudadana en la
formulación de la política pública local. El caso de los consejos barriales en el diseño del plan
desarrollo en el cantón Portoviejo 2014 - 2019 Nullius, 1 (2), 98-117. Recuperado de:
https://revistas.utm.edu.ec/index.php/revistanillius/article/view/2672
Resumen
El presente artículo analiza el caso de los consejos barriales como “grupos de interés” de la
participación ciudadana en el cantón Portoviejo, Ecuador, en la actualización del plan de desarrollo
(2014- 2019), abordados desde el enfoque de la teoría de la movilización recursos políticos,
económicos, así como las coaliciones e instituciones participativas involucradas para este propósito.
A través de un análisis normativo y teórico se identifica las limitaciones que impidieron la
participación de los consejos barriales en el diseño de la política pública local. Los principales
resultados indican que los consejos barriales muestran ausencia en el uso de los recursos políticos,
carencia de todo tipo de fuentes de financiamiento y recursos económicos que le permitan participar
en el diseño de las políticas públicas; así como también no activaron los mecanismos establecidos en
la ley, y, finalmente no generaron coaliciones internas ni externas con los diferentes actores entorno
a la actualización del plan de desarrollo (2014 – 2019) del cantón Portoviejo.
Palabras clave: política pública; participación ciudadana; consejos barriales; plan de desarrollo;
desarrollo local.
Abstract
This article analyzes the case of neighborhood councils as “interest groups” of citizen participation
in the Portoviejo canton, Ecuador, in the update of the development plan (2014-2019). Its focus is on
the approach of the mobilization theory, political and economic resources, as well as the coalitions
and participatory institutions involved for this purpose. Through a normative and theoretical analysis,
the limitations that prevented the participation of neighborhood councils in the design of local public
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Publicación semestral. Edición continúa. Año 2020, Vol. 1, No 2. p. 98-117. (Julio-diciembre. 2020).
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policy are identified. The main results indicate that the neighborhood councils are nonexistent in the
use of political resources, lack any type of financing and economic resources that allow them to
participate in the design of public policies; They also did not activate the mechanisms established in
the law, and finally did not generate internal or external coalitions with the different actors around
the update of the development plan (2014 - 2019) of the Portoviejo canton.
Keywords: public politics; citizen participation; neighborhood councils; development plan; local
development.
1. Introducción
La participación ciudadana se plantea como un mecanismo necesario para la resolución de
problemas o conflictos sociales, según los fundamentos del modelo democrático; a su vez, es un
recurso estratégico para la gobernanza, incluso para el desarrollo local, sin embargo, esto no siempre
es así: muchas veces la participación ciudadana es usufructuada, manipulada para servir a fines
particulares, pese a la retórica existente que destaca su importancia. Para ilustrar lo anterior,
presentamos el caso ocurrido en el cantón Portoviejo Manabí, Ecuador. Abordada desde el enfoque
de la teoría de la movilización de recursos y la estructura de oportunidades de Doug McAdamn,
Charles Tilly y Sidney Tarrow. En el contexto cómo la participación ciudadana logra o no insertarse
en el diseño de la política pública y en la planificación del desarrollo local, considerando a la
participación ciudadana como aquella en la que los ciudadanos se involucran de manera directa en
acciones públicas, con una concepción amplia de lo político y una visión de lo público como espacio
de ciudadanos. Esta participación pone en contacto a los ciudadanos y al Estado, en la definición de
las metas colectivas y las formas de alcanzarlas (Villarreal, 2009).
De acuerdo a esta definición, nos interesa analizar la participación ciudadana en el marco de la
formulación de la política pública local, identificando los recursos políticos, económicos, las
coaliciones y las instituciones formales, que ostentaron los consejos barriales en el diseño del plan
de desarrollo del cantón Portoviejo (período 2014-2019). Para Aguilar, la política pública es el
conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución que
ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía en esa línea lo público de las políticas
deviene del modo en que los ciudadanía participan en la etapa de diseño de la política pública
(Villarreal Martinez, 2009).
Es por ello que esta propuesta de investigación aborda las dificultades que suelen tener los actores
sociales para insertarse en el ciclo de la política pública y participar activa y autónomamente en el
proceso de formulación de una política pública local, utilizando los mecanismos e instancias
establecidas en la ley. El caso de los consejos barriales del cantón Portoviejo, destaca por la
disposición en la ordenanza municipal de su participación en la elaboración de la actualización del
plan de desarrollo (2014 – 2019). Allí la actuación de los consejos barriales evidencia cómo éstos son
instrumentos importantes de la gestión pública para el direccionamiento de la ruta del desarrollo local.
Ruta que, a su vez, estaría determinada por los recursos, económico políticos y por las coaliciones e
instituciones formales habilitadas para la participación ciudadana.
Por ello, el presente artículo intenta responder a la pregunta ¿Qué dificultades han registrado los
consejos barriales como actores de la participación ciudadana, en el diseño de la actualización del
plan de desarrollo del cantón Portoviejo (Período 2014-2019)?
2. Aspectos metodológicos
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100 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
A través de un análisis teórico y normativo, análisis del discurso (Alcalde), entrevistas semi-
estructuradas (3 líderes barriales) y observación participante, además de instrumentos de técnicas
cuantitativas (71 encuestas a los presidentes de los consejos barriales), el presente estudio busca: 1)
contribuir al debate teórico sobre la participación ciudadana, las políticas públicas aproximaciones
conceptuales; 2) caracterizar la participación ciudadana en el cantón Portoviejo y sus dificultades;
3)analizar las limitaciones y la falta de recursos de los consejos barriales para incidir en el plan de
desarrollo.
3. La participación ciudadana, políticas públicas aproximaciones conceptuales
Antes de entrar al desarrollo conceptual es importante mencionar el estado investigativo de la
participación ciudadana en otras localidades. En México los gobiernos locales han buscado la manera
de incorporar diversos mecanismos de participación ciudadana en el proceso de elaboración de las
políticas públicas como factor clave para la mejora de los resultados públicos (Leon Corona & Alpizar
Cervantes, 2010).
En otras localidades, como en el Municipio de Managua (Nicaragua) en el 2013 el investigador
Rodolfo Javier Morales Torres evidencio cierto nivel de captura política que no permite que avancen
los procesos de participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas locales (Morales Torres,
2014).
A continuación desarrollamos breves argumentos para comprender el surgimiento y desarrollo de
la participación ciudadana en el Ecuador, al menos desde que el país retornó a la democracia en 1979.
Para ello planteamos algunos conceptos, y luego proponemos una aproximación de cómo ha
evolucionado, de acuerdo con las coyunturas políticas y los enfoques de los distintos modelos
interpretativos.
En este artículo entendemos la participación ciudadana como un fenómeno distinto a la
participación comunitaria, social y política; es importante distinguir los tipos de participación: según
Villareal la participación social es la que se da a razón de la pertenencia del individuo a asociaciones
u organizaciones para la defensa de los intereses de sus integrantes, y el interlocutor principal no es
el Estado sino otras instituciones sociales; participación comunitaria es el involucramiento de
individuos en la acción colectiva que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la
atención de las necesidades de sus miembros; participación política tiene que ver con el
involucramiento de los ciudadanos en las organizaciones formales y mecanismo del sistema político:
partidos, parlamentos, ayuntamientos, elecciones; y participación ciudadana es aquella en la que los
ciudadanos se involucra de manera directa en acciones públicas, con una concepción amplia de lo
político y una visión del espacio público como espacio de ciudadanos. Esta participación pone en
contacto a los ciudadanos y al Estado, en la definición de las metas colectivas y las formas de
alcanzarlas (Villarreal, 2009, p.32). En ese sentido en el contexto del Estado ecuatoriano pone en
relación a la participación ciudadana como una propuesta de reforma institucional (García, 2016).
Con la aprobación de la Constitución Política del Ecuador en el 2008, demanda toda una reforma
institucional en el marco de la participación ciudadana. En lo local el sistema de participación
ciudadana se constituye para deliberar sobre las prioridades del desarrollo territorial, así como el
establecimiento de las líneas de acción y metas a ejecutar; este modelo concibe el concepto de
participación ciudadana en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de
desarrollo, de ordenamiento territorial y, en general, en la definición de propuestas de inversión
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101
pública. Así mismo, este sistema de participación ciudadana permite generar las condiciones y
mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que se relacionen con los
objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos de interés sectorial o sociales, permitiendo, en
suma, el fortalecimiento de la democracia local con la creación de mecanismos permanentes de
transparencia, rendición de cuentas y control social (Ramirez Gallegos & Espinosa, 2012).
Por lo tanto, en el Ecuador la participación ciudadana es un elemento clave en el fortalecimiento
de la democracia y en la consolidación del Estado Constitucional de Derecho y Justicia; la
Constitución del Ecuador, establece que la participación ciudadana es un derecho de los individuos y
de los colectivos y un principio orientador de la administración púbica (Constitución, 2008). De
manera particular, influye en los procesos de diseño de políticas públicas, porque constituye un
elemento fundamental, al generar condiciones de posibilidad para la gobernanza democrática y
posibilidades de llegar a construir mecanismos para el empoderamiento social (Villarreal Martinez,
2009).
4. Evolución coyuntural de la participación ciudadana en el Ecuador
Partiendo desde el retorno de la democracia en el Ecuador (1979), es posible destacar tres
momentos de desarrollo de la participación ciudadana: el primero dado en los años 80 con la
hegemonía del movimiento obrero, que si bien jugó un papel importante en el retorno de la
democracia, no logró un aporte sustancial en el avance de la participación ciudadana, debido a que
predominaron posturas corporativas (Ortiz, 2004). Según Santiago Ortiz, en ese entonces, la
Constitución de 1979 reconocía a los partidos políticos como canales únicos de expresión de interés
en el Estado, descartando la presencia de la sociedad civil (2014:65). En un segundo momento, a
partir de los años 90, surge un enfoque favorable a la participación ciudadana a través del movimiento
indígena y de otros movimientos sociales por los derechos de las mujeres, el medio ambiente y la
infancia (Ortiz, 2004).
Sería en la coyuntura del derrocamiento del gobierno de Abdala Bucarán Ortiz en 1997, cuando
aparece una nueva forma de la participación ciudadana mucho más radical y agresiva, que instauró
sus proclamas en el primer plano de la vida nacional, mediante un importante componente político
de movilización capaz de incidir directamente en la vida política nacional y abrir un tercer momento
(Ortiz, 2004). En esa coyuntura, ciento de miles ecuatorianos se manifestaron en las calles, ejerciendo
en la práctica el derecho de revocatoria de mandato; actores ciudadanos de la más diversa índole se
unieron en asambleas locales para luchar contra el gobierno; se crearon espacios de concertación con
nuevas formas de ejercicio de la democracia donde surgieron de manera embrionaria foros y
parlamentos en varias ciudades (Cotacachi, Otavalo, Santo Domingo, Chimborazo). Todo esto como
expresión de una sociedad movilizándose en torno a las agendas locales que decanta en la
Constitución del 2008 provocando una reforma institucional (Ortiz, 2004).
En la Constitución del 2008 la participación ciudadana entra con fuerza como principio de la
reforma del Estado, bajo la lógica de la democratización de la relación Estado- sociedad; este proceso
se va configurando con en la elaboración de leyes como el Código Orgánico de Ordenamiento
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), la Ley Orgánica de Participación Ciudadana
y Control Social, el Código de la Democracia y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas. Todas estas normativas contemplan los mecanismos y garantías de la participación
ciudadana a fin de empoderar a la ciudadanía en los asuntos públicos de manera protagónica, de forma
individual y colectiva.
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102 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
5. Participación ciudadana en el cantón Portoviejo, dificultades en el diseño de la
política pública
Una vez planteados los antecedentes de cómo se ha desarrollado la participación ciudadana en el
Ecuador, nos interesa examinar desde la perspectiva de la teoría de la movilización de recursos, la
lógica de la acción colectiva y la estructura de oportunidades desarrolladas por Dough McAdam,
Charles Tilly y Sidney Tarrow, John Mccarthy y Mayer Zald en una posición sociológica de la
participación ciudadana que se ubica como una forma de movilización social orientada a la incidencia
ciudadana en las políticas públicas (McAdam, Tilly, & Tarrow, 2005).
Tilly analiza los movimientos sociales en base a un modelo basado en la interacción de actores
entre sí y con el Estado. Los movimientos son resultado de la movilización de recursos tanto
materiales como inmateriales, donde se incorporan al análisis las solidaridades grupales y las redes
de interacción social a las que pertenecen los sujetos. Las movilizaciones populares y sus diversos
tipos se explican así tanto por los recursos organizacionales disponibles, como por el escenario de
interacciones moldeado por la acción del Estado (Tanaka, 1994). En esa línea analizamos como los
consejos barriales movilizaron los recursos disponibles en la estructura del Estado para incidir en las
políticas públicas locales.
La teoría de la movilización de recursos se enfoca a los movimientos sociales
1
, es importante
precisar que el concepto que se abstrae de esta teoría es el de “grupos de interés”, es decir aquellos
colectivos u organizaciones que movilizan recursos producto de la forma como se constituyen. En
esa línea es imperioso precisar que los consejos barriales no se configuran como un movimiento
social, ya que se constituyen por la ley y no como una expresión autónomo de la sociedad; pero se
abstrae de la teoría de la movilización de recursos la categoría de “grupos de interés”, en el sentido
que los consejos barriales para lograr o no insertarse en diseño de la política pública local, la ley les
garantizan algunos recursos institucionales. Siguiendo la definición de Mcdam, Tilly y Tarrow los
“grupos de interés” serían agentes miembros del sistema político, es decir, actores políticos
constituidos que gozan de acceso rutinario a los organismos y recursos gubernamentales (McAdam,
Tilly, & Tarrow, 2005).
En el análisis de los consejos barriales como “grupos de interés”, es decir los sujetos habilitados
para la actuación en los asuntos públicos locales de acuerdo a la normativa, considerando que los
actores sociales necesitan de capacidades individuales y colectivas para incidir en el diseño de la
política pública, para ello se requiere de “grupos de interés” que tengan recursos para participar en el
diseño de una política a través de una expresión en el terreno público (Roth Deubel, 2014). En esta
posición coincide Oscar Oszlak al señalar que los actores no estales suelen tener dificultades en el
ciclo de la política pública para participar de manera autónoma en el proceso de su formulación
(Oszlak & O'Donnell, 1981). De allí que esta investigación apunta a las dificultades que tuvieron los
consejos barriales para participar en el proceso de elaboración de la actualización del plan de
desarrollo (2014 – 2019)
2
. Entendiendo a los planes de desarrollo como instrumentos vitales de la
gestión pública que direcciona la ruta del desarrollo local. Considerando que los consejos barriales,
1
La definición conceptual que ofrece la Teoría de la Movilización de Recursos enuncia: “Un movimiento social es un
conjunto de opiniones y creencias en una población que representa preferencias para cambiar algunos elementos de la
estructura social y/o la distribución de las recompensas en una sociedad.” (Puricelli , 2005).
2
Administración Municipal del Ing. Agustín Casanova, participando por el movimiento Sociedad Unida Mas Acción
SUMA. Siendo electo democráticamente Alcalde del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón
Portoviejo en el período (2014 – 2019);
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son el órgano habilitado por la ley para participar en la formación de los planes de desarrollo local,
políticas y programas (COPFP, 2010). Tenemos que, desde su constitución en el 2012 hasta la
actualización del plan de desarrollo en el año 2014, los consejos barriales presentan dificultades para
participar en el diseño de las políticas públicas, a pesar de existir una gama de mecanismos e
instancias participativas establecidas en la ley, debido a las causas que abordaremos en el siguiente
capítulo.
6. Los consejos barriales en la planificación del desarrollo local
Con la crisis de confianza en la democracia representativa en el Ecuador en los años 90, se
descubren las potencialidades de la participación ciudadana directa de los ciudadanos; la
globalización trae un debilitamiento del Estado nacional teniendo como contraparte la revalorización
de lo local y la descentralización (Ortiz, 2004). Es así que la participación aparece como un elemento
esencial del desarrollo local dado que implica el empoderamiento de los actores sociales en los
asuntos públicos en pos del desarrollo (Constitución, 2008).
Por su parte, el cantón Portoviejo, capital de la Provincia de Manabí – Ecuador, cuenta con diversas
formas de organizaciones sociales, gremiales, cívicas, comunales, sindicales, agrícolas, productivas,
culturales, deportivas, barriales, parroquiales, y actores sociales que permanentemente deliberan
sobre la problemática local.
El 2011 la concejala Ana Pilay, del cantón Portoviejo, toma la iniciativa de impulsar el proyecto
de ordenanza de la participación ciudadana. En consecuencia, el Concejo Municipal del cantón
Portoviejo, expidió el 31 de agosto del mismo año la Ordenanza que regula el Sistema de
Participación Ciudadana de la localidad, allí se reconoce a los consejos barriales como unidades
básicas y piedra angular de la participación ciudadana. En cumplimiento de la ordenanza, el Gobierno
Municipal convoca a elecciones de los consejos barriales en las cuales participaron 71 barrios de 222
existentes; siendo electos 71 consejos barriales y 9 consejos parroquiales urbanos manera universal,
selecta y secreta.
Esta importante iniciativa de legitimar (o institucionalizar) la participación ciudadana en
Portoviejo se ejecuta en la administración municipal (2009 – 2014)
3
. Una administración
4
que se
caracterizó por diversas problemáticas y desavenencias con los actores sociales por la ausencia de
construcción de consensos y de canales formales para atender las demandas sociales, argumento
sostenido en la retórica de los presidentes de los consejos barriales, y donde fueron públicas las
confrontaciones entre los consejos barriales y el alcalde. Además, en este período se no registra
participación de los consejos barriales en el diseño de la política pública local, debido a cuestiones
que serán abordadas más adelante.
En el curso de la administración municipal (2014 – 2019) del cantón Portoviejo, la política de la
participación ciudadana tuvo otras implicaciones; se presenta una revalorización parcial del concepto
de la participación, principalmente en la relación con los consejos barriales. En ese período, el Alcalde
Ingeniero Agustín Casanova, antes de su posicionamiento en el cargo recogió las demandas de los
consejos barriales a través de asambleas barriales y reuniones con los actores sociales, dando como
resultado la creación de la Dirección Municipal de Vinculación y Participación Ciudadana, con el fin
3
Administración Municipal del Dr. Humberto Guillen, participando por el Partido Roldosista Ecuatoriano PRE. Siendo
electo democráticamente Alcalde del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Portoviejo en el período
(2009 – 2014);
4
En la Administración Municipal período (2009 – 2014) del Dr. Humberto Guillen, el autor del presente artículo Marcelo
Toala fue electo presidente del consejo barrial (2012 – 2014) de la Ciudadela Los Tamarindos.
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104 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
de impulsar y promover la participación, logrando así implementar proyectos de formación ciudadana
como la Escuela de Formación Ciudadana y el Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y
Gestión Pública impartido por la Escuela Superior Politécnica del Litoral (ESPOL) y auspiciado por
la Cooperación Andina de Fomento (CAF). De igual manera, se generó la política de la micro
planificación (levantamiento de necesidades in situ por los técnicos municipales en articulación con
el consejo barrial), y otros programas orientados a elevar las capacidades de liderazgo y de gestión
de los consejos barriales a fin de transferir conocimientos normativos, teóricos y dotar de
herramientas técnicas en la promoción de una participación ciudadana efectiva.
Sin embargo para la formulación del plan de desarrollo (período 2014-2019)
5
“el Alcalde Ing.
Casanova manifestó que los planes de desarrollo deben ser elaboradoras por expertos en la materia”
(A. Casanova, comunicación personal, 10 de noviembre del 2018). De manera que el plan de
desarrollo fue elaborado por técnicos a través de estudios especializados o consultoría, prescindiendo
de la participación ciudadana de acuerdo a la metodología de trabajo establecida en los términos de
referencias para la contratación de la actualización del plan de desarrollo. Desconociendo buenas
prácticas en localidades de similares características administrativas como Bogotá Abierta y Mi
Medellín en la República de Colombia que son iniciativas de participación ciudadana por medio de
herramientas digitales para la elaboración de los planes de desarrollo (Rico- Chacón et al., 2019).
A través de un análisis teórico - normativo, y teniendo en cuenta encuestas a los 71 presidentes
consejos barriales del cantón Portoviejo y análisis del discurso al alcalde, todos ellos actores elegidos
democráticamente y habilitados para participar en la formulación del plan de desarrollo, planteamos
identificar y analizar los recursos políticos, económicos, así como las coaliciones y las instituciones
formales que ostentaron los consejos barriales para participar en el diseño del plan de desarrollo del
cantón Portoviejo (Período 2014-2019). En ese sentido es importante adentrarnos en las perspectivas
concretas de la participación ciudadana en Portoviejo.
De acuerdo al Código de Planificación y Finanzas Públicas, la actualización de los planes de
desarrollo
6
es obligación de cada gobierno autónomo descentralizado publicar y difundir sus respectivos
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como actualizarlos al inicio de cada gestión; en la
administración municipal del cantón Portoviejo 2014 – 2019, se puede evidenciar que no hubo una
propuesta de políticas públicas por parte de los consejos barriales para participar en la toma de
decisiones y en la formulación de la actualización del plan de desarrollo, ni tampoco se registra
procedimiento o metodología participativa impulsada por el municipio a pesar que muchos sostienen
que es clave la participación democrática de las comunidades locales involucradas en la toma de
decisiones orientadas a lograr el desarrollo sustentable (Narváez, 2015).
A pesar que existe una normativa que garantiza la participación ciudadana en todos los niveles de
gobierno, en particular a nivel local, dentro del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
y en la ordenanza que norma el sistema de participación ciudadana, allí se reconocen todos los
mecanismos e instancias de participación que permiten tener un canal directo para participar en la
5
Términos de referencias elaborado por el Municipio de Portoviejo para la contratación de la actualización del plan de
desarrollo y ordenamiento territorial del cantón Portoviejo, publicado en el portal de compras públicas el 17/12/2014,
16:30:00 con código CLC-MPORTO-007-2014. Contrato adjudicado al arquitecto Arturo Ramiro Salazar Medina
mediante resolución N° POR15ALCRES020. Dichos términos de referencias no contemplan metodología de trabajo de
participación ciudadana.
6
Código de Planificación y Finanzas Publicas: […] Art. 48.- Es obligación de cada gobierno autónomo descentralizado
publicar y difundir sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como actualizarlos al inicio de
cada gestión.
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actualización del plan de desarrollo para la definición y diseño de las políticas públicas locales; es
decir la participación ciudadana es derecho fundamental y un mecanismo para que la comunidad
pueda hacer parte de las decisiones públicas y ejercer control social en un territorio determinado
(Municipio Envigado, 2016).
Siguiendo con la definición Tilly, el concepto de estructura de oportunidad política, como
moldeadora de la acción racional o estratégica de los individuos y las organizaciones sociales. Según
Tarrow en:
La dinámica de los movimientos sociales tanto como los “grupos de interés” puede hacerse
inteligible, entre otros factores, a partir de elementos tales como la apertura o cerrazón del
sistema político, la estabilidad o inestabilidad de los alineamientos políticos existentes, la
presencia o ausencia de aliados o grupos de apoyo, el grado de unidad o de división al interior
de las élites y su tolerancia frente a acciones de protesta, y la capacidad del gobierno para
implementar sus políticas. Estos elementos alteran los costos de la acción colectiva, de manera
que incentivan o desincentivan la movilización, y así podemos entender los ciclos, la dinámica,
los tipos y la racionalidad de las acciones colectivas. (Tanaka, 1994, p. 238)
En esa línea de acciones municipales vemos como los consejos barriales tiene toda una estructura
de oportunidades emanadas del diseño institucional nacional y local, expresadas en los instrumentos
normativos como la ley de participación ciudadana y la ordenanzas que norma el sistema de
participación ciudadana en Portoviejo, y de diferentes programas de desarrollos de capacidades de
liderazgo como el programa de gobernabilidad, gerencia política y gestión pública impulsado por el
Gobierno Municipal de Portoviejo, para promover e incentivar la participación ciudadana. De acuerdo
a Sydney Tarrow y otros autores se refieren a la estructura de oportunidad política como el conjunto de
dimensiones tanto formales como no permanentes del entorno político que ofrecen incentivos para que la gente
participe en acciones colectivas (Larrinaga & Mila , 2013).
En ese sentido la ordenanza de participación ciudadana ha sufrido tres reformas, realizadas el 15
de enero y el 17 de julio de 2015, y el 18 de mayo del 2017 respectivamente, a fin de ir regulando los
mecanismos participativos. Teniendo en cuenta que las instituciones suponen la regulación de la
conducta de los individuos en una sociedad según pautas definidas, continuas y organizadas; estas
pautas implican una ordenación y regulación normativa definida (Szekely Pardo, 2006).
En este sentido, en Portoviejo se evidencia una abundante institucionalidad a favor de la
participación ciudadana, fundamentalmente con la creación de la Dirección Municipal de
Participación Ciudadana y Poder Popular y la ordenanza que norma el sistema de participación
ciudadana, para impulsar y promover una participación más efectiva, logrando implantar proyectos
de formación ciudadana como la Escuela de Formación Ciudadana y el Programa de Gobernabilidad,
Gerencia Política y Gestión Pública impartido por la Escuela Superior Politécnica del Litoral
(ESPOL) y con el apoyo de Cooperación Andina de Fomento (CAF).
También se establecieron mecanismos como la micro planificación (levantamiento de necesidades
in situ por los técnicos municipales junto al presidente del consejo barrial) para elevar las capacidades
y mejorar la gestión de los consejos barriales como parte de las acciones municipio de ajustar los
canales de interrelación con los actores sociales y sus demandas. Estas actividades fueron impulsadas
por los servidores públicos municipales de rango medio, quienes tenían una clara concepción sobre
la importancia de la participación ciudadana en el desarrollo local
7
.
Nullius: Revista de pensamiento crítico en el ámbito del Derecho e-ISSN 2737-6125
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106 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
Es necesario tener en cuenta que la participación ciudadana puede ser institucionalizada o
autónoma: La primera es la contenida en el marco legal y normativo. La segunda se refiere a aquella
no organizada desde las instituciones gubernamentales, sino desde la propia sociedad (Ziccardi, 1998,
citado por Villarreal Martinez, 2009). Los consejos barriales como grupos de interés que se alude en
el presente artículo se enmarca a la participación ciudadana institucionalizada, relacionada con las
instituciones formales (mecanismos normados) de interacción sociedad civil - Estado para diseñar
políticas públicas en el desarrollo local.
Dentro de las instituciones formales que están garantizadas en el sistema de participación
ciudadana a nivel local y que deben activarse desde la Municipalidad están los consejos de
planificación, el presupuesto participativo, los consejos barriales, los mecanismos de control social y
rendición de cuentas. Así también los que deben activarse por parte de la sociedad civil: asambleas
locales, cabildos populares, silla vacía, entre otras instancias de participación.
Es el caso del cantón Portoviejo, los consejos barriales tienen dificultades para reinsertase en la
estructura de arenas poder, es decir, enfrentan limitaciones por influir en la toma de decisiones, por
esto, interesa indagar el enfoque de las políticas estatales que ponen en movimiento al Estado y a sus
actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente individuos). Toda
demanda social atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problematización pública hasta su
resolución. A lo largo de este proceso participativo en Portoviejo, diferentes actores afectados positiva
o negativamente por el surgimiento y desarrollo de la demanda toman posición frente a la misma.
Para fines de este artículo, nos interesan aquellas donde el Estado, representado en la actuación del
municipio, toma posición ante la demanda (Oszlak & O'Donnell, 1981).
En relación a lo que plantea Aguilar Villanueva, las políticas son el resultado de una serie de
decisiones y acciones de numerosos actores políticos, gubernamentales y sociedad civil; se concluye
entonces que una política no es la simple decisión deliberada del actor gubernamental, sino la gran
decisión de todos los actores estatales y no estatales (1992).
Claramente se evidencia que hay una doble vía en la participación ciudadana, por un lado la que
impulsa la institucionalidad como principio orientador de la administración pública, y, por otro lado
los mecanismos que deben ser activados por iniciativa de la sociedad civil como derecho.
Según Oszlak y O´Donnell, el conflicto de políticas puede en gran medida atribuirse a la presencia,
dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonomía, capaz de influir en diversas
instancias del proceso y que entran en conflicto cuando debe definir la posición del Estado frente a
una cuestión social. Desde esta perspectiva, el conflicto no es inherente a la toma de posición del
municipio de Portoviejo, sino producto de la falta de recursos de los consejos barriales y de tener una
agenda particular que se base en demandas básicas de obras públicas por ejemplo: agua potable,
alcantarillado y calles, posición que es determinante en una relación de poder asimétrica –
obedeciendo así a intereses particulares y clientelares.
El concepto de participación, por lo tanto, es un concepto que alude a dos cuestiones importantes:
1) ser parte de y 2) tomar parte en una acción. Al hablar de ser parte de, la participación es el acto
que muestra la pertenencia, el lugar donde el ser se convierte a algo que se siente como propio, es
verdaderamente mío, decidido y perseguido libremente (García, 2004). En ese sentido la
participación se entiende como la intervención directa de los ciudadanos en la definición de los
asuntos públicos (Welp, 2016).
Múltiples académicos coinciden en señalar que a raíz de la crisis de confianza en la democracia
representativa, se ha dado como respuesta la revalorización de la participación ciudadana en el
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107
desarrollo local, en el fortalecimiento de las virtudes cívicas y ambientales que plantean el
empoderamiento de la ciudadanía en las políticas públicas locales y su autodesarrollo (Ortiz, 2004).
En el caso ecuatoriano, partimos del hecho que el ordenamiento jurídico es pródigo en materia de
participación ciudadana, los gobiernos subnacionales son los actores centrales para garantizar la
participación ciudadana a partir de la implementación y creación de espacios públicos y mecanismos
efectivos de participación democrática y con poder de decisión (Carnovale & Beretta, 2019).
Es así que la participación se convierte en un aspecto esencial para la construcción de la
ciudadanía, el fortalecimiento de la democracia y el impulso de nuevos procesos y estrategias de
desarrollo, al afirmar la identidad de las personas y los grupos, reconstruir sentido de pertenencia de
la gente con respecto a su localidad, desarrollar las capacidades de información, decisión y gestión
de los actores ciudadanos, emprender estrategias innovadoras de mejoramiento de la calidad de vida
(Ortiz, 2004).
La Constitución de 2008 posiciona a la planificación y a las políticas públicas como instrumentos
para la consecución de los Objetivos del Buen Vivir y la garantía de derechos. Según la carta magna,
la planificación tiene por objeto propiciar la equidad social y territorial y promover la concertación.
En este nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual y colectiva, tienen el
derecho a participar de manera protagónica en la toma de decisiones, en la formulación de políticas
y en la gestión de los asuntos públicos. Es importante rescatar el hecho en la historia de la
planificación del desarrollo del Ecuador de plantear a la territorialización de la política pública y al
ordenamiento territorial como política de Estado (López, 2015).
Los consejos barriales no registran participación al respecto, al no ser promovidos canales y
procedimiento para su discusión por parte del Municipio, ni interés en participar por parte de los
consejos barriales a pesar de la retórica de los dirigentes sociales que la participación ciudadana en
los procesos de diseño de las políticas públicas, constituye un elemento fundamental y condición de
posibilidad para la gobernanza democrática que puede llegar a construir un mecanismo para el
empoderamiento social (Villarreal Martinez, 2009). La planificación contemporánea exige procesos
participativos en sus diversas fases de elaboración, implementación y evaluación (CEPAL, 2017).
Por lo anterior, es necesario discutir los elementos que ostentaron como recursos los consejos
barriles que les permitió participar o no del diseño de las políticas públicas.
7. Limitaciones y falta de recursos de los consejos barriales para incidir en la
actualización del plan de desarrollo de Portoviejo (2014 – 2019)
Desde el enfoque de la teoría de la movilización de recursos los consejos barriales serían
considerados como grupos de interés al ser constituidos por acto normativo, miembros del sistema
político local que gozan de acceso rutinario a las unidades municipales y acciones gubernamentales
(McAdam, Tilly, & Tarrow, 2005). Los consejos barriales en el ejercicio de su participación en los
asuntos públicos se enmarcan en una estructura de oportunidades políticas al considerar los recursos
establecidos en la Constitución Política, prodiga en garantías, derechos y mecanismo participativos
que atraviesan toda la administración pública en todo nivel de gobierno. La estructura de oportunidad
analiza la influencia de ciertos elementos relativamente variables del ambiente político; esto es, la cohesión de
la élite, los alineamientos electorales y la disponibilidad de aliados, y otros elementos permanentes e
institucionales del régimen político (Larrinaga & Mila , 2013).
En este artículo nos hemos propuesto analizar cómo la participación ciudadana en el cantón
Portoviejo ha sido limitada por la falta de recursos políticos, económicos, coaliciones y la ausencia
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108 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
del uso de las instituciones formales garantizadas en la ley. Para precisar nuestro análisis, a
continuación damos unas breves definiciones respecto a los tipos de recursos.
7.1 Recursos políticos
Siguiendo a McAdam la estructura de oportunidades dentro de cada sociedad puede estar
definida e influenciada por el Estado y las reglas constitucionales de juego, tales como los niveles
democráticos y el grado de pluralismo o corporativismo en el sistema de grupos de interés, así la
existencia de derechos políticos y libertades civiles (Cordourier Real, 2015).
Los recursos políticos, que, desde el marco del Estado Constitucional de Derecho y Justicia del
Ecuador, se conciben como los mecanismos
8
democráticos (audiencias públicas, veedurías, asambleas,
cabildos populares, consejos consultivos, observatorios) que permiten participar en la vida política del
país (Constitución, 2008). Dentro del análisis de los recursos políticos que registraron los consejos
barriales del cantón Portoviejo en el diseño de la política pública local precisamos lo siguiente:
Encontramos muestras fácticas de la ausencia en el uso de los recursos políticos. Podemos
corroborarlo por las declaraciones e interpretaciones de los actores que fueron encuestados para este
caso no registran movilizaciones, ni tampoco vocerías en los medio de comunicación local, ni
representación política en el concejo municipal, ni agenda y acuerdos políticos, es decir hay una
acción colectiva mínima y dispersa. El termino movilización se entiende aquí como la participación activa
de un sector de la sociedad en actividades que no son esperadas por el poder oficial (Peña, 1994, citado por
Botero, 2001).
Efectivamente, la capacidad de acción colectiva depende los actores involucrados y de los recursos
políticos que son capaces de movilizar para lograr sus propósitos en el diseño de la política pública
(Fernandez & Asensio, 2014). En este sentido, se evidencia una falta de acción colectiva con el
propósito de participar en el diseño de la política pública local, esto debido a las carencias en el uso
de los mecanismos democráticos por parte de los consejos barriales, sean estos movilizaciones,
vocerías en los medios de comunicación, representación política en el concejo municipal o agendas
de acuerdos políticos (Ver tabla 1).
Con todo, es preciso señalar que los grupos de interés deben recorrer un largo camino y superar
muchos retos antes de convertirse en impulsadores de políticas públicas, esta participación activa
comienza por la toma de conciencia del rol que debemos asumir como agentes transformadores
(Chaguaceda & González, 2015). En ese sentido la evidencia empírica muestra que la mayoría de los
mecanismos regulados en la región no conllevan una transformación profunda de la democracia
representativa, sino que, en general, opera como un complemento (Welp, 2016).
8
Art. 1.- […] La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de
los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución.
Art. 95.- […] La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a
través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria
Art. 100.- […] Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos
populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.
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Tabla 1: Presentación de los recursos políticos de los consejos barriales para la elaboración del plan
de desarrollo
Fuente: Encuestas a los 71 líderes barriales (Portoviejo, del 8 de octubre de 2018 al 6 de noviembre
del 2018). Elaboró el autor.
7.2 Recursos económicos
Se analizan aquí los recursos económicos que limitan la participación ciudadana. En el análisis e
identificación de los recursos económicos que ostentaron los consejos barriales, cabe precisar que en
el presente artículo nos referimos a los recursos que derivan de la autogestión, ya que los
representantes de los consejos barriales no podrían recibir fondos públicos directamente por el
municipio, debido a que no se encuentra estipulado en la ley. Sin embargo, a través de la autogestión
con organismos privados, sean estos ONG´s o los que derivan de sus propias organizaciones, tenemos
que los consejos barriales no registran fondos propios ni compartidos.
Llegamos a esta conclusión luego de tener los datos cualitativos sobre recursos económicos y
teniendo en cuenta las siguientes variables: presupuesto propio, financiamiento directo con ONG´s;
presupuesto compartido o gestionado y asignación presupuestaria del estado, que los consejos
barriales carencia de todo tipo de fuentes de financiamiento y recursos económicos que le permitan
participar en el diseño de las políticas públicas (Ver tabla 2).
Cabe indicar que una participación efectiva resulta fundamental para poder hacer frente a los
problemas económicos y sociales con la colaboración y la corresponsabilidad de los ciudadanos
(Díaz, 2015). Así mismo los ciudadanos con recursos socioeconómicos, comprometidos socialmente,
movilizados, presentan altos niveles de participación ciudadana (Ramírez, 2015).
Muestra
Recurso 1
Recurso 2
Recurso 3
Recurso 4
71 consejos
barriales =
100%
Movilizaciones
realizadas y
coaliciones
Vocerías en los
medio de
comunicación
local
Representació
n política en el
concejo
municipal
Agenda y
acuerdos
políticos
TOTAL
no registra
movilizaciones
publicas
no registra colaciones
no registran
voceros oficiales
no tienen
representación
propia en el
concejo
municipal
no registran
agenda
programática
de acción
colectiva ni
acuerdo
políticos entre
consejos
barriales ni
con otros
actores
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110 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
Tabla 2: Presentación de los recursos económicos que ostentaron los consejos barriales en la
elaboración del plan de desarrollo (2014-2019)
Fuente: Encuestas a los 71 líderes barriales (Portoviejo, del 8 de octubre de 2018 al 6 de noviembre
del 2018). Elaboró el autor.
7.3 El rol de las instituciones locales
Hasta aquí hemos analizado la capacidad de recursos, políticos y económicos que permiten a los
consejos barriales del cantón Portoviejo generar en mayor o menor medida una potente participación
ciudadana. Ahora nos interesa comprender el rol de las instituciones estatales en el impulso de la
participación ciudadana en los consejos barriales de nuestro caso de estudio.
Analizando las instituciones participativas garantizadas por la ley, sean estos cabildos populares,
asambleas locales, silla vacía e instancias como el presupuesto participativo y planes de desarrollo
etc., vemos que existe un sin número de mecanismos e instancias de participación ciudadana a todo
nivel de gobierno, en particular a nivel local. Entendemos la institución formal como los mecanismos
e instancias establecidas en la ley. Es posible relacionar lo anterior con los planteamientos de Miguel
Szekely, quien señala que las instituciones suponen la regulación de la conducta de los individuos en
una sociedad según pautas definidas, continuas y organizadas; estas pautas implican una ordenación
y regulación normativa definida (2006: 57).
Así también existe la ordenanza que norma la participación ciudadana en el cantón Portoviejo, allí
se contemplan las funciones de los consejos barriales en la elaboración del plan de desarrollo; ésta no
ha sido utilizada por parte de los consejos barriales y, por otra parte, el municipio no promovió la
participación y la metodología correspondiente para la articulación de la participación ciudadana en
la elaboración de la actualización del plan de desarrollo para el periodo 2014-2019.
De acuerdo a las indagaciones, una de las causas por las cuales los consejos barriales del cantón
Portoviejo no activaron los mecanismos establecidos en la ley y no se involucraron en la actualización
del plan de desarrollo fue debido a factores motivacionales y de información promovidos por el
Municipio y la difusión de una agenda muy particular de los consejos barriales concentrada en
demandas elementales de obra pública de su barrio. Por lo tanto, se deduce que, dependiendo de los
recursos que ostentaron los acores sociales, se irán consolidando las instituciones participativas
(Repetto, 2005).
La innovación institucional participativa democratiza la gestión pública y la vuelve más eficiente
en la medida en que se cimienta en las demandas y en la información producida colectivamente en el
Variable
Variable
Variable
Variable
Presupuesto propio
Financiamie
ntos directo
con ONG
Presupuest
o
compartido
o
gestionado
Asignación del Estado
100% no cuenta
presupuesto propio
100 % no
tiene
financiamien
to con ONG
100 % no
tiene
presupuesto
compartido
100 % no reciben
asignaciones del Estado
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diálogo público entre sociedad y Estado. En la medida en que dicha participación activa el interés y
el protagonismo de los sectores más desfavorecidos, ésta presenta, además, efectivas consecuencias
en una (re)distribución más justa de la riqueza social. Pero las transformaciones de la institucionalidad
requieren actores con voluntad, poder y liderazgo (Repetto, 2005).
Dentro de las instituciones formales que están garantizadas en el sistema de participación
ciudadana a nivel local y que deben activarse desde la Municipalidad se encuentran los consejos de
planificación, el presupuesto participativo, los consejos barriales, los entes de control social y
rendición de cuentas. Se cuentan también aquellos que deben ser activados por parte de la sociedad
civil: las asambleas locales, los cabildos populares, la silla vacía, entre otras instancias de
participación. En la tabla 3 se muestra el comportamiento de tres escenarios institucionales de la
participación ciudadana en el cantón Portoviejo: entre los mecanismos participativos activados por
los actores sociales para el cumplimiento de esta finalidad están las asambleas locales que no fueron
habilitadas por los consejos barriales como espacio para la deliberación pública entre los ciudadanos
para el fortalecimiento de sus capacidades colectivas de interlocución con las autoridades y, de esta
forma, incidir de manera informada en el ciclo de las políticas públicas.
Así mismo, la silla vacía no registra participación por parte de los presidentes de los consejos
barriales. Desde las instancias para la participación ciudadana en el diseño de la política pública como
el plan de desarrollo, los consejos barriales no registran participación. Cabe indicar que la
actualización del plan de desarrollo se elaboró a través de consultoría por el Arquitecto Arturo Ramiro
Salazar Medina contratado por el Gobierno Municipal de Portoviejo. Por otro lado, el presupuesto
participativo y el consejo de planificación sí consta como mecanismo activos de participación
ciudadana, esto debido a su obligatoriedad legal para emitir resoluciones, previa aprobación del plan
de desarrollo. Desde otras instituciones como los convenios o acuerdos, no registran entre consejos
barriales, ni entre consejos barriales y Municipio.
Tabla 3: Presentación de los recursos institucionales que ostentaron los consejos barriales en la
elaboración del plan de desarrollo (2014-2019)
Muestra
Variable
Mecanismos de
participación:
Variable
Instancias de
participación:
Variable
Instrumentos
71 consejos
barriales = 100%
del universo
Asambleas locales
Cabildos populares
Sillas vacías
Planes de desarrollo
Presupuesto Participativo
Rendición de cuentas
Consejos de locales de
planificación
Convenios
Acuerdos
ministeriales
Actas y
resoluciones
Encuestas
Cualidad
No fueron habilitadas por
los consejos barriales
La silla vacía no registra
participación por parte de
los líderes barriales.
No registra participación
los consejos barriales en
el plan de desarrollo.
Sí registran participación
ciudadana en el
presupuesto participativo.
Sí registran participación
en los consejos
planificación debido a su
No registra
acuerdos entre
consejos
barriales, ni
entre consejos
barriales y
Municipio.
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112 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
local
obligatoriedad por parte
del Municipio.
Fuente: Encuestas a los 71 líderes barriales (Portoviejo, del 8 de octubre de 2018 al 6 de
noviembre del 2018). Elaboró el autor.
7.4 Las coaliciones entre actores
Nos adentramos en el análisis de las coaliciones que generaron los consejos barriales. Precisamos
establecer que las coaliciones territoriales son las agrupaciones de actores que se producen entorno a
objetivos compartidos, ya sea de manera explícita o implícita, referidos a temas relacionados en las
dinámicas locales (Fernandez & Asensio, 2014). Cabe señalar que los planes de desarrollo son
instrumentos para la concertación social, que contienen las directrices principales de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo que permiten la
gestión concertada y articulada del territorio (COPFP, 2010).
En esa línea los planes de desarrollo son mecanismos de participación como medio para generar
apropiación ciudadana de los proyectos, una apropiación enfocada en defender los acuerdos a partir
de disminuir la presión de los posibles opositores (Crespo, 2019).
Para ello es necesario la construcción de capacidades de acción colectiva, las coaliciones resultan
ser fundamentales, así como también parar ejercer el derecho a la ciudad a través del diálogo y la
participación (Tavares & Fitch, 2019). Se trata de actores con gran potencial de incidir en el
funcionamiento de las coaliciones, aunque no estén directamente involucradas en las instituciones
participativas. Nos referimos a actores y activistas sociales vinculados a ONG, Iglesias y otras
organizaciones, así como activistas políticos que cumplen la función de incidencia en lo público y
proveen de recursos materiales, organizativos y simbólicos promoviendo políticas públicas
(Fernandez & Asensio, 2014).
En virtud de aquello, en el caso de los consejos barriales, se registra que no generaron coaliciones
internas ni externas con los diferentes actores entorno a la actualización del plan de desarrollo (2014
– 2019) del cantón Portoviejo. No se registran coaliciones políticas entres consejos barriales y actores
políticas para participar en la actuación del plan de desarrollo, de la misma manera, no se registran
acuerdos con ONG´s para promover políticas públicas locales. Tampoco se han registran coaliciones
con el Municipio ni con los medios de comunicación.
Cabe advertir que un debilitamiento en los procesos participativos puede provocar un
debilitamiento de la democracia, un mal manejo de los bienes y servicios públicos, y por ende la
“privatización del Estado” (Álvarez, 2019).
8. Conclusiones
Los consejos barriales como grupos de interés desde la definición de Charles Tilly se configuran
como una élite de actores habilitados dentro de sistema de participación ciudadana para incidir en el
diseño de la política pública local dentro de la estructura de oportunidad diseñadas en el marco
institucional, que exclusivamente son aprovechadas para satisfacer necesidades de obra básica, como
también son utilizados por el Municipio para acciones de naturaleza política.
En Portoviejo, capital de la Provincia de Manabí – Ecuador, se crea un sistema de participación
ciudadana a través de ordenanza en el 2011, constituyendo 71 consejos barriales como unidades
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básicas de la participación y piedra angular de la democracia participativa. La ordenanza que
normativiza la participación ciudadana ha sufrido varias modificaciones para consolidar la
participación ciudadana y los procedimientos democráticos que garantizan la participación en el
diseño de las políticas por parte de los consejos barriales. A pesar de estos avances normativos y
procedimentales, los consejos barriales no han podido convertirse en actores protagónicos en el
diseño de las políticas públicas y en el desarrollo local.
La escasa importancia y su agenda reducida en demanda de obras básicas de los barrios de los
consejos barriales frente a los planes de desarrollo ha producido la ausencia de gestión y movilización
de recursos, coaliciones y uso de las instituciones formales establecidas en la ley. Así mismo, la falta
de recursos políticos, económicos y administrativos de los consejos barriales son una limitante para
participar en el diseño de la política pública local, con el fin de establecer nuevas y mejores relaciones
de poder con las autoridades municipales.
Por otro lado, la participación ciudadana ha evolucionado en la medida que la ciudadanía le otorga
mayor interés a la representación barrial como vehículo para satisfacer las necesidades de su sector y
como plataforma política. El sistema de participación ciudadana todavía está en maduración, en
términos de tener una participación ciudadana autónoma deliberante, organizada con suficientes
recursos para insertarse en el ciclo de las políticas públicas municipales y que aporte de manera
significativa al desarrollo local.
Los consejos barriales reconocen el derecho de participación ciudadana que la ley les otorga, sin
embargo, no tienen un conocimiento pleno de los procedimientos y los alcances que tienen estos
instrumentos y mecanismos de participación, esto limita la ampliación de los niveles de participación
y empoderamiento.
Vale mencionar que los ciudadanos, perciben la participación como un derecho civil que dinamiza
a la comunidad y a las instituciones del gobierno local, convirtiéndose en un instrumento que le
permite a la municipalidad el dialogo o consenso con la comunidad para incorporar las opiniones de
los ciudadanos en la toma de decisiones.
El Municipio ha consolidado un modelo de gestión empresarial impulsada por una masa
profesional técnica y de mejora permanente de servicios, esto ha producido una relación asimétrica
en el manejo de lo técnico entre los consejos barriales y los directores del Municipio, imponiéndose
lo técnico.
Esta investigación plantea nuevas hipótesis en torno a la participación ciudadana y el desarrollo
local: “La participación ciudadana está relacionada con el fortalecimiento de descentralización
municipal” y “La cooptación de los presidentes de los consejos barriales dificultan tener una
participación ciudadana efectiva en el diseño de las políticas públicas locales”. Hipótesis que nos
planteamos para futuras investigaciones y el debate público.
De igual manera, esta investigación insta a la realización de una evaluación integral del sistema de
participación ciudadana implementado en el cantón Portoviejo, sus avances, retrocesos y desafíos en
una sociedad globalizada que tiende el desarrollo desde lo local.
Así mismo, podemos establecer que la mayor fortaleza de este modelo de participación en el diseño
de las políticas públicas está definida por la proximidad de la institución con la ciudadanía, por lo que
fácilmente pueden dirigirse los intereses de sus habitantes hacia el nivel municipal de cara a la
resolución de los problemas sociales que les aquejan.
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114 La participación ciudadana en la formulación de la política pública
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Contribución del Autor
Autores
Contribución
Marcelo Toala Rivas
Concepción y diseño, redacción del artículo y
revisión del artículo
Martha Macías Barrezueta
Adquisición de datos, análisis e interpretación