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e-ISSN 2737-6125
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Vol. 3 N.º. 2 (114 - 130): Julio - diciembre 2022
nullius@utm.edu.ec
Universidad Técnica de Manabí
DOI: 10.5281/zenodo.6795252
La competencia en Ecuador para ejecutar reparación económica en
acciones de protección en contra del Estado
Jurisdiction for executing reparation of damages in protection constitutional
rights actions against the State of Ecuador
Jeniffer Julliet Loor Párraga
Universidad San Gregorio de Portoviejo, Ecuador
jjloor@sangregorio.edu.ec
ORCID: 0000-0002-2579-0550
Geovanna Mariel Flores Sánchez
Universidad San Gregorio de Portoviejo, Ecuador
ORCID: 0000-0003-3811-441X
María Yokir Reyna Zambrano
Universidad San Gregorio de Portoviejo, Ecuador
ORCID: 0000-0003-0524-0399
Recepción: 29 de abril de 2022 / Aceptación: 09 de junio de 2022 / Publicación: 04 de Julio de 2022
Resumen
El presente trabajo analiza la reparación integral, que constituye un verdadero derecho
constitucional en Ecuador, y cuyo titular es la persona afectada por la vulneración de algún derecho
y que requiere sea reconocido a través de la reparación económica. El artículo 19 de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional establece que cuando el Estado
es responsable del pago de una reparación económica se remitirá el proceso ante lo contencioso
administrativo para su ejecución, lo que ha sido reforzado a través de una serie de reglas
establecidas jurisprudencialmente. Mediante la aplicación de una metodología de enfoque
cualitativo, basada en la revisión bibliográfica, el presente trabajo concluye la vulneración del
derecho a la tutela judicial efectiva, debido a que la ejecución es derivada a otro tribunal,
ocasionando la falta de celeridad, economía procesal e inmediación. Para evitar los problemas
ocasionados por el procedimiento actual, los autores recomiendan que la competencia para ejecutar
la reparación económica se mantenga en el juez constitucional de primera instancia
Palabras clave: competencia; celeridad; economía procesal; inmediación; reparación económica.
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Abstract
The present work analyzes the comprehensive remediation, which constitutes a constitutional right
in Ecuador, and whose owner is the person affected by the violation of some right and that requires
to be recognized through compensation claim. Article 19 of the Organic Law of Jurisdictional
Guarantees and Constitutional Control establishes that when the State is responsible for the
payment of a reparation of damages, the process will be remitted to the administrative litigation
for its execution, which has been reinforced through a series of rules established by case law.
Through the application of a qualitative approach methodology, based on the bibliographical
review, the present work concludes the violation of the right to legal protection impaired, due to
the fact that the execution is derived to another court, causing the lack of speed, procedural
economy and immediacy. In order to avoid the problems caused by the current procedure, the
authors recommend that the jurisdiction to execute the economic reparation be maintained in the
constitutional judge of first instance.
Keywords: competence; celerity; comprehensive remediation; immediacy; compensation claim.
1. Introducción
Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia cuyo fin es proteger la aplicación
de los principios establecidos en la Constitución, para lo cual adopta medidas de reparación
integral y, específicamente, la reparación económica, término que se abordará en el presente
artículo.
En la Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional se determina que la
competencia para ejecutar las reparaciones económicas es de los tribunales contenciosos
administrativos, así lo establece su artículo 19. No obstante, los artículos 21 y 163 de la misma
ley, señalan que los jueces están obligados a ejecutar las sentencias que hayan emitido en materia
constitucional, ocasionando así un conflicto de competencia al momento de ejecutarse una
sentencia en la que se ha ordenado la reparación económica.
La Corte Constitucional del Ecuador, mediante sentencia N° 11-16-SIS-CC, emitió con
carácter erga omnes, la regla interpretativa de aplicación inmediata vinculada al trámite de la
ejecución de la reparación económica a la víctima. Respecto a la sentencia mencionada ut supra,
se estableció cuáles son los pasos a seguir, indicando que, si el sujeto pasivo que debe reparar a la
víctima es una entidad del Estado, el proceso debe ser remitido por el Juez Constitucional de primer
nivel ante lo contencioso administrativo para su ejecución, en el término de 10 días, o a petición
directa del beneficiario, con copia de la sentencia constitucional, para ser ejecutada la reparación
económica.
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En virtud de aquello, y pese a que se encuentra establecida así la regla interpretativa, el presente
artículo concluye, mediante la aplicación de una metodología de enfoque cualitativo, basada en la
revisión bibliográfica, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y los principios de
celeridad, inmediación, concentración y economía procesal, al establecerse la remisión del
proceso a la jurisdicción contencioso administrativa, que podría ser ejecutado por un juzgado de
primer nivel, pues de acuerdo a las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia 11-
16-SIS-CC. De las estadísticas efectuadas por el Consejo de la Judicatura, se constata que los
Tribunales Contencioso Administrativos se encuentran colapsados, lo que implica que una
ejecución de la reparación económica, que debería durar alrededor de dos meses, demora años;
retardo que la misma Corte Constitucional se ha percatado y en varias Sentencias como la No. 26-
16-IS/20, emitidas con posterioridad a la a emisión regla interpretativa, ha ejecutado directamente
esta medida reparatoria.
El presente artículo es de gran importancia porque, además de analizarse el trámite de
reparación económica, se establecen criterios jurídicos bajo los cuales debe trasladarse la
competencia de ejecución de esta medida al juez de primera instancia que conoce la acción de
protección, lo que repercutiría en una reparación inmediata, rápida y eficaz.
2. Metodología
La presente investigación es de enfoque cualitativo, por cuanto se desarrolla a través del método
teórico jurídico que implica un estudio normativo con elementos doctrinarios acerca de la
ejecución de la reparación económica como medida de reparación integral, la naturaleza de la
acción de protección, el derecho a la tutela judicial efectiva y principios constitucionales como la
economía procesal, la celeridad y la inmediación; para lograr este objetivo se indagaron y
analizaron fuentes en revistas indexadas, libros, jurisprudencia y normas.
Problema jurídico
El problema jurídico a abordar es el derecho a la tutela judicial efectiva al establecerse como
competencia exclusiva de los Tribunales Contenciosos Administrativos la ejecución de la
reparación económica en acciones de protección en contra de instituciones del Estado. En razón
de ello, se ha planteado la siguiente interrogante: ¿Se inobserva el derecho a la tutela judicial
efectiva al establecerse como competencia de los Tribunales Contenciosos Administrativos la
ejecución de la reparación económica en acciones de protección en contra de instituciones del
Estado?
Reparación económica en acciones de protección
Previo a definir a la reparación económica y centrar su análisis en las acciones de protección,
es necesario definir el contexto histórico-jurídico de la reparación integral en sentido amplio. El
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artículo 18 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional reconoce
que la reparación integral tiene como finalidad procurar que “la persona o personas titulares del
derecho vulnerado gocen y disfruten el derecho de la manera más adecuada posible y que se
restablezca a la situación anterior a la violación”. (Asamblea Nacional, 2009). Existen cinco tipos
de medidas de reparación que permitirían una verdadera garantía de protección jurisdiccional y de
compensación integral; entre ellas se encuentran: las medidas de restitución, las medidas de
satisfacción, las medidas de no repetición, las medidas de compensación (sobre la cual se aborda
el objeto de estudio) y las medidas de rehabilitación.
Cuando se analiza la reparación, siempre se utiliza por parte de los doctrinarios los términos
como “reparar, “indemnizar”, “resarcir”, “restablecer, “volver las cosas al estado anterior”,
“compensar” e incluso “restituir” como en el concepto citado. Estas palabras o frases se encuentran
en el centro del debate sobre el alcance de la reparación como figura del derecho de daños.
Autores como Henao (2015) consideran que esta diversidad de formas trae consigo dificultad
que se enfrenta a la hora de descifrar el alcance de la reparación, razón por la cual recomienda que
es necesario “una cuidadosa escogencia terminológica para evitar equívocos, puesto que, por lo
demás, en los diversos campos de la responsabilidad civil estos términos son empleados en
ocasiones como sinónimos” (p. 336).
La reparación también ha sido definida como un derecho humano, lo que tiene su justificación
en el desarrollo que ha tenido dentro de las cortes de derechos humanos. Es así que ha sido
catalogada como un derecho individual o derecho colectivo, cuyo reconocimiento no solo ha
tenido una transcendencia internacional, sino también a nivel interno en los ordenamientos
jurídicos de los Estados. De allí que toda víctima, en el marco de un conflicto armado, “debe contar
con la posibilidad de acceder a esta en las fases y componentes que la caracterizan” (Mendoza,
2017, p. 126).
Bustamante (2017) menciona que para la victimología “la reparación integral de las víctimas
implica el deber de acudir a todos los recursos jurídicos, sociales y económicos que sean necesarios
para restituir a las víctimas todo lo que tenían antes de ocurrir el hecho victimizante” (p. 156-157).
De ello se entiende que la reparación integral tiene como finalidad que la víctima vuelva al estado
anterior a la ocurrencia del daño, que puede ser material o inmaterial, y para reparar este segundo,
es donde se pueden encontrar una infinidad de medidas reparatorias.
Si bien, bajo el argumento desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
por la doctrina, no hay un único criterio en materia de reparación, se han reconocido de forma
amplia las siguientes medidas reparatorias: la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la
satisfacción, la garantía de no repetición y otras. Justamente, la indemnización se traduce en una
compensación económica por los daños sufridos por la víctima del daño antijurídico. También se
puede identificar una reparación económica en la medida denominada restitución, cuando no se
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pueda restablecer la situación anterior a la ocurrencia del daño, lo que procede es compensar en
dinero a la víctima.
Sobre esto, Henao (2015) identifica que cuando se lesionan derechos pecuniarios “la reparación
es de naturaleza económica” y que cuando se trata de la afectación de derechos no pecuniarios
“puede revestir formas diferentes de la económica”, quien advierte que, en este segundo caso,
“cuando se otorga una suma de dinero la misma no equivale al daño sufrido sino a su simple
compensación” (p. 281). Sin embargo, no se puede desconocer que la reparación económica es
considerada, tanto desde una óptima normativa como desde la práctica, como “la manera más
habitual de reparación a la víctima” (Soleto y Grané, 2019, p. 26).
Machado et al (2017), al analizar el reconocimiento de la responsabilidad en el Estado
ecuatoriano, afirman que “no se parte del punto de vista de una responsabilidad fundada en la
actuación del causante del daño, sino más bien, su finalidad es la reparación íntegra de los derechos
que resultaren afligidos con la producción del daño antijurídico” (pág. 23). Justamente, por la
naturaleza que tiene la reparación integral es que se requiere de la creatividad de las partes, al
momento de pretender las medidas reparatorias, y de los jueces, al momento de disponer su
reconocimiento en sentencia y ejecución posteriormente.
No se puede desconocer que la reparación integral ha adquirido importancia en el ordenamiento
jurídico ecuatoriano por el desarrollo progresivo que ha tenido la figura en el marco del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos. La jurisprudencia de la Corte IDH reconoció no solo la
reparación integral, sino las diferentes medidas reparatorias, lo que ha sido incorporado al análisis
doctrinal, legal y jurisprudencial en el Ecuador y otros Estados latinoamericanos. Lo anterior es
evidente en el marco de la discusión constitucional, ya que la reparación integral fue introducida
en el texto de la Constitución de 2008, no solo en el Derecho Administrativo como parte esencial
de la responsabilidad extracontractual del Estado, sino hasta en el Derecho Penal.
La sentencia N° 017-18-SEP-CC de la Corte Constitucional ecuatoriana determina que las
medidas de compensación o de reparación material merecen especial atención y que consiste en
una “indemnización material que busca compensar las consecuencias patrimoniales de las
vulneraciones cometidas” y que “comprende la compensación por la pérdida o detrimento de los
ingresos de las personas afectadas, los gastos efectuados con motivo de los hechos y las
consecuencias de carácter pecuniario que tengan un nexo causal con los hechos del caos”. Incluye,
además, el daño patrimonial familiar un concepto recurrente en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. (Guerrero, 2020, p. 66-67)
La reparación económica es una de las formas de la reparación integral que puede proceder para
reparar daños materiales, en cuyo caso adquiere el nombre de indemnización, pero también se
aplica para reparar daños de naturaleza inmaterial, denominándose compensación. Analizada la
reparación económica es indispensable desarrollar las características principales de las acciones
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de protección: la informalidad, sencillez y rapidez, aterrizando su contenido a la etapa de
ejecución, lo que es relevante para la presente investigación.
Informalidad, sencillez y rapidez de tramitación de las acciones de protección
Previo a desplegar el análisis de las características de la tramitación de la acción de protección,
se pasará a definir esta garantía jurisdiccional. La acción de protección es una garantía del derecho
interno y reconocido por el derecho internacional, definido en la Declaración Universal de
Derechos Humanos, con la proclamación ya señalada “que toda persona tiene derecho a un recurso
efectivo ante los tribunales nacionales competentes que le ampara contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la Ley”.
La acción de protección es una acción jurisdiccional que permite al ciudadano no solo recurrir
por la violación de un derecho fundamental, sino por la vulneración de cualquiera de los derechos
garantizados en la Constitución, sin esperar que el acto se consuma o la omisión impida ejercer su
derecho, definición constitucional que es recogida en la Ley de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, la que más adelante se describirá de forma detallada en cada una de las
características que la rodean.
La Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional señala que la acción de
protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la
Constitución y tratados internacionales sobre derechos humanos, que no estén amparados por las
otras acciones jurisdiccionales.
El trámite que se sigue para las acciones de protección, atendiendo lo dispuesto en el Art. 86 de
la Constitución ecuatoriana, debe caracterizarse por ser sencillo, rápido, oportuno y eficaz. Por
ello, debe apartarse cualquier complejidad procesal que son propias de otros procedimientos
ordinarios. Estas características del procedimiento conllevan a que no se admitan dilaciones
innecesarias, incidentes, ni formalidades, ni por parte de los jueces ni por las partes procesales. La
acción de protección se interpone en forma directa para que realmente tenga valor y la regulación
de los derechos no sea meramente declarativa y sin garantías (López-Zambrano, 2018, p. 168).
Es importante considerar que la acción de protección es una garantía que no prescribe. La Corte
Constitucional, mediante sentencia N° 179-13-EP/20, dijo que no existe en el ordenamiento
jurídico un requisito acerca de la temporalidad para la proposición de una acción de protección,
por lo que se la podrá presentar en cualquier momento. Además, si la acción de protección tuviera
un límite de tiempo, los derechos que conforme al Art. 11 de la Constitución ecuatoriana son
inalienables e irrenunciables, no podrían hacerse efectivos y no podría existir una reparación
integral frente a su vulneración. (Guerrero, 2020, p. 80).
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Cueva analiza que el formalismo es propio de la justicia ordinaria y que precisamente por esa
razón son procesos cuya tramitación es lenta (Cueva, 2010, p. 79). Al contrario, la acción de
protección no justifica ningún formalismo bajo ninguna circunstancia por mandato constitucional
e incluso por lo regulado en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional. Incluso, al ser el procedimiento oral, público y contradictorio, la naturaleza propia
de este sistema aplicado a la acción de protección responde a evitar que cualquier formalidad
retarde el procedimiento.
Las acciones de protección solo requieren relatar la acción u omisión que es lesiva al derecho
o los derechos constitucionales que acusa de vulnerados. No es necesario citar la norma infringida
ni tampoco se ordena el patrocinio de un abogado para su ejercicio (Abad, 2004, p. 234).
Algunos autores han criticado esta particularidad o las características del procedimiento a
seguirse para una acción de protección. Una de las detracciones lo es el hecho de no resultar
necesario señalar la norma infringida, puesto que consideran que el derecho vulnerado debe estar
reconocido en una norma, cuya existencia es necesaria para el pleno ejercicio de la acción. La
determinación de la norma infringida no atenta contra la formalidad, ni tampoco contra la su
naturaleza sumaria, preferencial e inmediata que son características que se vinculan
coherentemente con la predicada informalidad (Sagüés, 2006, p. 19). Como se ha indicado, en la
tramitación de una acción de protección no requiere de formalidades procesales, lo que garantiza
su efectiva vigencia y su finalidad.
Los principios de celeridad, economía procesal e inmediación como bases de la tutela
judicial efectiva en la ejecución de una reparación económica
La tutela judicial efectiva es definida como aquel derecho a recibir una respuesta razonable de
los órganos judiciales a las pretensiones de tutela de sus derechos e intereses legítimos, cuando se
vean afectados por controversias en las que aquéllas se encuentren involucradas en sus relaciones
sociales o con la Administración Pública (Carrasco, 2020, p. 23).
Una tutela judicial efectiva implica el cumplimiento de los derechos humanos, por cuanto el
principal valor del ser humano es la vida y la libertad implícita en esta. Al vulnerarse la libertad
por retrasos que no le competen, sino que son originándose como escenarios de malas praxis
judiciales, se engloba una serie de problemáticas que afectan el desenvolvimiento individual y
social de las personas, viéndose afectado su rendimiento como persona productiva, siendo este un
indicador esencial para que opere la dignidad de la razón humana (Guzmán, 2019, p. 141).
La celeridad responde a criterios de coordinación efectiva entre todos los intervinientes dentro
de un proceso judicial sin importar la materia o el objeto de la disputa. Lo anterior no quiere decir
que el proceso debe llevarse a cabo de manera irresponsable siempre que se cumpla con la
celeridad; el hecho de que, por ejemplo, un juicio se lleve a cabo con una concertación propia de
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un sistema de justicia garantista no quiere decir que el juzgador podrá saltarse una o varias fases
del proceso bajo el argumento de hacer prevalecer una rapidez procesal o celeridad.
La celeridad procesal como norma constitucional es un principio que debe ser aplicado por los
órganos jurisdiccionales, a fin de que todas las diligencias que deben evacuarse en una contienda
judicial sean rápidas y eficaces. Este es un principio que guarda estrecha relación con el resto de
principios procesales, pero particularmente con el de economía procesal al ser este identificado
como operativo de la celeridad. (Jarama, Vásquez, y Durán, 2019, p. 321).
Carrión (2007) menciona que la celeridad procesal es “la prontitud de la justicia a través de la
rapidez y velocidad del proceso; éste último concebido como un sistema de garantías” (p. 317).
Un sistema de garantías no busca evitar el pronto desenvolvimiento de todas las actividades a
llevar a cabo dentro de un proceso, sino enfatizar la importancia de cumplir con el resto de
principios procesales de una manera rápida.
El principio de celeridad procesal se expresa a través de diversas instituciones del proceso, por
ejemplo, la perentoriedad e improrrogabilidad de los plazos. Se exterioriza en todo el proceso por
medio de normas impeditivas y sancionadoras de la dilación innecesaria, así como por mecanismos
que permiten el avance del proceso. (Larrea, 2009, p. 49). No se debe olvidar que la
improrrogabilidad de plazos no es una afirmación totalizadora, pues existen ciertas circunstancias
que, al menos prima facie, harían pensar que un proceso en particular no respeta la celeridad
procesal. Entre esas circunstancias se encuentran: el diferimiento de la audiencia, siempre y cuando
las partes de mutuo acuerdo así lo deseen; el aplazamiento de la audiencia como consecuencia de
una calamidad sufrida por alguna de las partes; entre otras.
La celeridad es la combinación entre rapidez y responsabilidad procesal, cuya obligación de
cumplir con dicha responsabilidad está a cargo del operador de justicia a cargo de dirigir la litis
del caso concreto. El principio de celeridad debe conciliar, primero, la oportunidad de la
administración de justicia para conocer las peticiones formuladas, la procedencia de la vía procesal
escogida y la pertinencia de las pruebas para una decisión justa y, segundo, el interés de las partes
o de los sujetos procesales, para que sus reclamaciones o recursos se decidan con rapidez. (p. 72).
La celeridad se materializa cuando se siguen los términos procesales establecidos en la ley y
sin poner trabas con el objetivo de darle fin al proceso en un tiempo razonable (Herrán, 2013, p.
115). La administración de justicia debe ser completamente normal en cuanto a su funcionamiento,
si no lo es, se causan daños, debiendo el Estado repararlos. (Moreno, 2016, p. 121). De nada sirve
que la celeridad se encuentre contemplada en el mejor de los textos jurídicos si aquello no se
desarrolla en la práctica procesal.
Zambrano (2016) indica que “tutela implica alcanzar una respuesta, ciertamente, ello pasa
necesariamente por el acceso” (p. 78) y agrega que éste queda efectivizado con el acceso a la
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justicia, sino que bajo este derecho se requiere “el derecho a recibir una decisión sobre el fondo
del asunto, que reúna los requisitos constitucionales y legales del caso y que la justicia llegue en
los plazos establecidos en el derecho positivo” (Zambrano, 2016, p. 78).
Por su trascendencia jurídica y social, el principio de economía procesal pertenece a la temática
de la política procesal. Por consiguiente, constituye un plus que el legislador debe tener en cuenta
como inspirador de las formulaciones legales, sea implantándolo como un principio encaminado a
configurar un ordenamiento procesal, de acuerdo al criterio utilitario en la realización del proceso,
o ya sea configurándolo como un poder-deber del juez en la realización del proceso (Alonzo, 2015,
p. 49). La competencia del juez, entendida esta palabra desde el lenguaje ordinario (y por lo tanto
no jurídico), juega un papel importante en el desenvolvimiento del proceso, incluso en el contento
o descontento de las partes. Se debe entender por competencia (vista desde el lenguaje no jurídico),
al conjunto de conocimientos prácticos que posee el operador de justicia para llevar a cabo el
proceso.
Cuando hablamos de inmediación nos referimos a que debe haber una comunicación directa,
inmediata entre el juez y los distintos elementos del proceso como son las partes, infortunadamente
en la práctica procesal no se cumple, por el cúmulo de trabajo que tienen los órganos
jurisdiccionales (Alonzo, 2015, p. 50-51). El objeto inmediato del principio de inmediación es
eliminar toda intermediación entre el juez y las fuentes naturales de la prueba, y el objeto mediato
es propiciar el contradictorio. De ello se deriva como consecuencia, que el principio de
inmediación constriñe al juez, quien al momento de emitir su sentencia solo puede fundarse en
hechos y pruebas percibidos de manera directa y personal en el contradictorio (Tayro, 2016, p.
553).
Para la doctrina tradicional el principio de inmediación se cristaliza solo en la presencia física
y la interrelación directa y frontal entre el juez, acusado, acusador, agraviado, tercero civil, la
defensa técnica de cada parte, así como los órganos de prueba; de forma que permita conocer al
juez, no solo a la persona, sus declaraciones, sino su personalidad, actitud, reacciones, tanto del
acusado, agraviado y demás órganos de prueba como testigos y peritos. (Tayro, 2016, p. 553).
La oralidad y la inmediación, obligan al juzgador a efectuar su razonamiento jurídico al finalizar
la intervención de los sujetos procesales, en el llamado acto de la deliberación, en el que se analiza
con argumentos fácticos o jurídicos (dependiendo del caso) la viabilidad de conceder las
pretensiones del peticionario, o aceptar las excepciones de su contraparte (Gallegos, 2019, p. 129).
En definitiva, la inmediación es un principio susceptible de crear valores implícitos que un
abogado o servidor público cuyo trabajo se desenvuelva mayoritariamente en la litigación, debe
seguir. Entre esos valores podemos mencionar el respeto al juez y a la otra parte; la
autorresponsabilidad y honestidad procesal; entre otros.
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Contradicción entre la regla interpretativa contenida en la Sentencia N° 11-16-SIS-CC y
la Sentencia N° 26-16-IS/20 emitidas por la Corte Constitucional
En la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales que entró en vigencia el 22 de octubre del
2009 y publicada en el Registro Oficial Suplemento N° 52, su artículo 19 contenía lo concerniente
a la reparación económica y mencionaba que el afectado debía tramitar el monto de la reparación
económica en un juicio verbal sumario ante el juez competente de lo contencioso administrativo.
Además, en estos juicios se podrán interponer recursos de apelación y casación. La disposición en
mención fue reformada en virtud de la sentencia N° 004-13-SAN-CC expedida por la Corte
Constitucional, suprimiéndose la posibilidad de interponer recurso de casación; es decir, solo se
podría interponer recurso de apelación.
Debido a los diferentes criterios abordados por los Tribunales Contenciosos a nivel nacional, la
Corte Constitucional, mediante la Sentencia N° 004-13-SAN-CC, estableció la forma de cómo
realizarse el cálculo de reparación económica ajustándose al procedimiento establecido en el
artículo 19 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, dejando
claro que estos procesos deben tener un trámite de ejecución, más no de sustanciación, por tal
motivo en dicha resolución la Corte fue enfática en ratificar que no procede interponer recurso
extraordinario de casación en materia de ejecución de reparaciones económicas. Por otro lado, la
Corte también determinó la competencia para la ejecución, delimitando así que si el sujeto
obligado es un particular, la causa se ventila ante el mismo juez constitucional que conoció
inicialmente la causa; y, si fuese en contra de una institución del Estado, se ejecutaría en la vía
contencioso administrativa.
Sin embargo, de haber dado una definición más clara del artículo 19 de la LOGJCC, la Corte
Constitucional se percató que seguían existiendo inconsistencias en los procesos de ejecución de
reparaciones económicas. No había una uniformidad al momento de sustanciar los procesos, pues
en muchos casos, las partes presentaban contestaciones como si fuera una nueva demanda, los
jueces disponían la apertura de términos de prueba, en donde se solicitaban múltiples informes
periciales, escritos con alegaciones en derecho, llegando incluso a emitirse sentencias, para
posteriormente recién ejecutar dicha sentencia, no considerando lo decidido por el Juez o Sala
Constitucional.
En la sentencia N° 11-16-SIS-CC se prevé el proceso para el pago de la reparación económica
cuando el sujeto obligado sea alguna institución del Estado. Primero, el juez de primera instancia,
en el término de 10 días a partir de la notificación de la sentencia constitucional ejecutoriada, debe
remitir el expediente y la sentencia en que se ordenó la medida de compensación económica al
órgano jurisdiccional contencioso-administrativo competente. El caso de que la Corte
Constitucional sea quien emita la sentencia ordenando la medida de reparación económica, este
órgano deberá remitir el expediente a la judicatura contencioso-administrativa en un término de
10 días de notificada la sentencia. (Corte Constitucional, 2016).
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Como segundo paso, el órgano jurisdiccional competente debe avocar conocimiento de la causa
en un término máximo de 5 días y, en este auto, ordenar la notificación a las partes procesales.
Como tercer punto, en la misma providencia en que avocó conocimiento, el juez deberá nombrar
un perito para que realice el cálculo de la reparación económica y se establecerá un término para
que las partes procesales presenten la documentación que servirá de base para el informe pericial.
El perito elaborará entonces su informe con sustento en esta documentación y en lo que conste en
el expediente constitucional.
Cuarto, las partes podrán presentar sus observaciones al informe en el término de tres días
después de recibirlo, y el juez analizará dichas observaciones que, de considerar justificadas,
pedirá al perito realizar la corrección, aclaración o ampliación respectiva. Solo en caso de duda
justificada el juez puede ordenar un nuevo peritaje. Es importante mencionar que son admisibles
máximo dos peritajes. Por último, una vez concluida la fase de sustanciación, el juez deberá emitir
su resolución motivada, a través de un acto resolutorio, en que se determinará el monto que debe
ser pagado por el sujeto obligado, así como el término y condiciones de pago (Guerrero, 2020, p.
69).
La Corte Constitucional del Ecuador mediante Sentencia No. 26-16-IS/20, de fecha 23 de
septiembre de 2020, ha expresado que las judicaturas o los jueces de primera instancia tiene el
deber legal de remitir al Tribunal Contencioso correspondiente tanto el expediente como la
sentencia que ordena la reparación económica y en caso de incumplir con esta obligación, la
persona afectada tiene la posibilidad de dar inicio al proceso de ejecución. Como se aprecia, es en
este punto donde nace el primer problema de la ejecución de una reparación económica, pues para
iniciar dicho proceso es necesario la actuación de otro órgano jurisdiccional diferente al juez
constitucional, ocasionado que cambie de unidad judicial y cayendo, obviamente, en retardos. Lo
anterior, a pesar que la Corte Constitucional insiste en decir que es un proceso de ejecución en el
que no se discutirá sobre la declaratoria de vulneración de derechos y no constituye un proceso de
conocimiento.
En los siguientes literales de la regla interpretativa se establece que el Juez de lo Contencioso
Administrativo competente deberá avocar conocimiento del proceso en el término de cinco días
de recibido el proceso y en dicha providencia notificar a las partes, nombrar a un perito para la
realización del cálculo de la reparación económica, quien realizará su informe teniendo como base
la documentación que reposa en el expediente constitucional y la documentación aportada por las
partes procesales. En la sentencia se menciona que “en caso de no contar con copias o el original
del expediente constitucional inicial, el tribunal contencioso administrativo correspondiente,
avocará conocimiento de la causa y solicitará de forma inmediata que el juez de instancia remita
el expediente respectivo, luego de lo cual nombrará perito y procederá conforme fue señalado
precedentemente”. Es decir, se dilata la obtención de la reparación económica para la persona
afectada.
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Como se ha venido analizando, el artículo 19 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales
y Control Constitucional, al igual que las demás sentencias constitucionales, contemplan que la
vía idónea para la ejecución de reparaciones económicas cuanto el sujeto obligado es el estado se
ventilan ante el Tribunal Contencioso Administrativo. La sentencia que se analiza es una regla de
carácter erga omnes, es decir, que tiene efectos generales, pero lo decidido por la Corte
Constitucional ocasiona una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pues si bien se
accede a la justicia y se reconoce el derecho vulnerado, al momento de lograr su ejecución de
forma retardada genera un quebrantamiento en principios constitucionales como la celeridad y la
economía procesal. Se demora causa al esperar que la documentación que remite el juez
constitucional de primera instancia sea recibida en el Tribunal Contencioso Administrativo
respectivo, con las piezas procesales correctas o copias del expediente constitucional integro.
Como se ha descrito, el procedimiento para la ejecución de una reparación económica,
aparentemente es ágil, sencillo y rápido, pues si se lee la resolución, se concede a los sujetos
procesales términos de tres a cinco días para remitir documentación o presentar observaciones al
informe pericial. Sin embargar, como se ha analizado en líneas anteriores presenta ciertos
inconvenientes que lo dilatan, no obteniéndose así una verdadera reparación integral a la víctima,
por lo que no se considera que la competencia debería ser de los jueces contencioso
administrativos, sino de los jueces constitucionales de primer nivel que conocieron y resolvieron
la causa, tal y como se ejecuta en los casos en que el sujeto obligado es un particular.
Es relevante señalar que la propia Corte Constitucional en un considerable número de causas,
ha ejecutado la reparación económica directamente, lo que sirve de fundamento en el presente
artículo, para ratificar que la competencia de ejecución debe tenerla el juez de primera instancia.
Por ejemplo, las Sentencias N° 50-13-IS/19, 108-14-EP/20 y, N° 26-16-IS/20, en las cuales los
jueces constitucionales manifestaron que “remitir el proceso a la jurisdicción contencioso
administrativa generaría una demora innecesaria en la ejecución integral de la medida de
reparación económica dispuesta en dicha sentencia, así como una afectación desproporcionada en
las y los accionantes por el tiempo y los recursos que deberán invertir ante la jurisdicción
contencioso administrativa”.
Por todo lo expuesto, se considera que existe una trasgresión de derechos cuando la competencia
se deriva a la jurisdicción contencioso-administrativa, pese a que en las sentencias citadas la Corte
Constitucional expresa que la ejecutan directamente por cuanto existe “información necesaria”
para determinar la reparación económica. Así, en toda acción de protección al momento de su
tramitación y audiencia, el juez constitucional debe tener las pruebas contundentes para demostrar
una vulneración de derechos lo cual se reconoce a través de una sentencia. También en todo
proceso constitucional en que el juez ordene la reparación económica se encuentran los
documentos necesarios para su ejecución, más aún que en la reglas para la sustanciación de los
procesos de determinación económica, en el literal 7.b.5 se establece que: “En caso de no contar
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con copias o el original del expediente constitucional inicial, el tribunal contencioso administrativo
correspondiente, avocará conocimiento de la causa y solicitará de forma inmediata que el juez de
instancia remita el expediente respectivo”.
Se concluye que es innecesario remitir el proceso a otro juez que no sea el que emitió la
sentencia, a decir de la Corte Constitucional, porque “el paso del tiempo distorsiona la efectividad
de las decisiones jurisdiccionales e incide de manera relevante en la situación jurídica de las y los
beneficiarios de las medidas de reparación”. Además, el Código Orgánico de la Función Judicial
en su artículo 142, contempla que es competencia de los jueces de instancia la ejecución de
sentencias, de igual manera, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional en sus artículos 21 y 163, determina que los jueces están obligados a ejecutar las
sentencias que hayan emitido en materia constitucional, entonces pues, no es procedente delegar
la competencia a otro juez que no ha emitido pronunciamiento alguno sobre la declaratoria de
vulneración de derechos, más aun cuando la naturaleza jurídica de estos procesos responde a la
sencillez, rapidez y eficacia de su tramitación.
De lo dicho se hace necesario proponer al órgano rector respectivo, conforme lo prevé el
artículo 84 de la CRE, que redacte normas claras y no contradictorias entre sí, en las que se
determine que la competencia de la ejecución de una reparación económica ordenada en sentencia
de acción de protección, producto de la determinación de un derecho vulnerado, no sea desplazada
sino que continúe siendo del juez constitucional que conoció y resolvió la causa en primera
instancia, a fin de que precautelar el derecho a la tutela judicial efectiva y los principios de
celeridad, economía procesal e inmediación.
3. Discusión
El retardo en la administración de justicia ha sido un tema de discusión en todo momento
debido a la política pública, el desarrollo y modernización del poder judicial y su cultura jurídica.
Este retardo se contrapone a la tutela judicial efectiva de los derechos que garantiza a toda persona
que acude al órgano jurisdiccional, a obtener una respuesta a su pretensión, sujetándose a
principios como la celeridad, la inmediación y la economía procesal, es decir, que además de
acceder a la justicia es necesario que esta justicia de una respuesta motivada, rápida, sin dilaciones,
sin generar mayor cantidad de recursos.
En la norma constitucional los plazos establecidos generan una expectativa de que el proceso
que se inicia para obtener respuesta sobre la vulneración de un derecho será “ágil, sencillo y
eficaz”. Sin embargo, la realidad procesal es otra, pues como se ha analizado las contradicciones
en las normas jurídicas generan dudas al momento de sustanciar o ejecutar una causa, como es el
caso de la competencia de la ejecución de una reparación económica ordenada en una acción de
protección, que conforme a lo previsto en los artículos 142 del Código Orgánico de la Función
Judicial y 21 y 163 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional,
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correspondería a los jueces de primera instancia; No obstante. existe una contradicción con el
artículo 19 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y la
sentencia con carácter erga omnes N° 011-16-SIS-CC emitida por Corte Constitucional, que
determinan que el órgano competente es el Tribunal Contencioso Administrativo.
Este procedimiento tiene una serie de pasos, de los cuales, para efectos de la presente
investigación, se analizan y son de interés, tres de ellos:
Paso uno: existe un término de 10 días para que el juez de primera instancia remita al
correspondiente Tribunal Contencioso Administrativo el expediente y la sentencia constitucional
en la que se ordena la medida de reparación económica. El mismo proceso se deberá seguir en
caso de que sea la Corte Constitucional que emita la sentencia que ordene la medida de reparación
económica.
Paso dos: el órgano jurisdiccional (Tribunal Contencioso Administrativo) competente debe
avocar conocimiento de la causa en un término máximo de 5 días y, en este auto, ordenar la
notificación a las partes procesales. Al mismo tiempo que el Tribunal avoca conocimiento del caso
de reparación, debe designar a un perito para que realice el cálculo de la reparación económica y
se establecerá un término para que las partes procesales presenten la documentación que servirá
de base para el informe pericial.
Paso tres: todo concluye con un acto resolutorio (debidamente motivado) en el que se
determinará el monto que debe ser pagado por el sujeto obligado (Estado), así como el término y
condiciones de pago.
El proceso anterior tiene la finalidad de garantizar la tutela judicial efectiva y todo lo que ello
conlleva, pues a simple vista es un proceso sumario, relativamente corto, para logar una ejecución
de sentencia, más sin embargo, la realidad es otra, pues debido a que los Tribunales Contenciosos
Administrativos ya tienen una carga de trabajo extensa, al haberle arrogado la competente
adicional su carga aumenta y por ende hace que la ejecución demore más de lo debido, por lo que
no deben ser los órganos jurisdiccionales con competencia exclusiva para obligar al Estado a pagar
una reparación económica.
Cada uno de los jueces de primera instancia que conocen de materia constitucional y han
emitido una sentencia respecto de una reparación económica, pueden llevar a cabo el mismo
proceso de tres pasos establecido en párrafos anteriores, Cuando no se cumple el procedimiento se
vulnera la tutela judicial efectiva.
Si bien la naturaleza misma de la relación Estado-ciudadano coadyuva a la exclusividad de los
Tribunales Contenciosos Administrativos para conocer casos en los que el Estado debe
desembolsar alguna suma de dinero, este razonamiento no tiene ningún sustento teórico ni practico,
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cuando se transfiere la competencia de ejecución de reparación económica a estos tribunales en
material constitucional (acción de protección). Puesto que es claro que el derecho administrativo
regula las relaciones entre el Estado y los administrados o ciudadanos, pero dicho postulado no
debe conducir a concluir que un Tribunal Contencioso Administrativo, por el hecho de contener
la palabra “Administrativo”, es el único órgano jurisdiccional que puede ordenarle al Estado el
pago de una reparación económica, más aún cuando se ha demostrado las dilaciones que se generan
en esta etapa de ejecución, que ha sido advertida por la propia Corte Constitucional en varias
sentencias.
4. Conclusiones
Las disposiciones emanadas para hacer efectiva la reparación económica, al tenor de lo
establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, no guardan armonía con la naturaleza de la acción de protección ecuatoriana, ya
que dilatan el proceso al obligar a las partes a someterse ante un nuevo órgano jurisdiccional que
ejecute la reparación económica, como resultado de la afectación a los derechos fundamentales de
las víctimas por parte de una institución pública.
En la legislación ecuatoriana existe un conflicto de normas entre las competencias para realizar
ejecución de sentencias establecido en el artículo 142 del Código Orgánico de la Función Judicial
que determina que es atribución de los jueces de instancia y el artículo 19 de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional que establece que la competencia para ejecutar
la sentencia constitucional de reparación económica es atribución de los Tribunales Contencioso
Administrativos.
La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional no regula los
procedimientos para sustanciar los juicios de reparación económica dentro de las garantías
jurisdiccionales, ante el mismo juez o ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo que
produce un vacío legal que tiende a dilatar los procesos excesivamente generando así que la
víctima de vulneración de derechos constitucionales, no pueda acceder efectivamente a la
reparación integral oportunamente, pues derivar la competencia a otro órgano jurisdiccional genera
un nuevo proceso, es por eso que la competencia de ejecución de la reparación económica en
acciones de protección en contra de Instituciones Públicas, debe trasladarse a los jueces de primer
nivel que conocieron la acción.
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Citación/como citar este artículo: Loor, J. Flores, G. y Reyna, M. (2022). La competencia en
Ecuador para ejecutar reparación económica en acciones de protección en contra del Estado
Nullius, 3(2), 114 – 130. https://doi.org/10.5281/zenodo.6795252
